Erklärungen zu UN-Sicherheitsratsresolution 242 zum Nahen Osten vom 22. November 1967

Erklärungen zu UN-Sicherheitsratsresolution 242 zum Nahen Osten vom 22. November 1967

Dr. Meir Rosenne

Seit über 30 Jahren bildet die UN Sicherheitsratsresolution 242 den maßgebenden Bezugspunkt der gesamten arabisch-israelischen Diplomatie. Jedes bedeutende arabisch- israelische Abkommen – vom 1979 abgeschlossenen ägyptisch-israelischen Friedensvertrag über die Abkommen von Oslo – beziehen sich auf Resolution 242. In ausschlaggebendem Maße definierte Resolution 242 zum ersten Mal die internationalen Erwartungen über das Ausmaß eines zukünftigen israelischen Rückzugs von Gebieten, die die israelische Armee im Sechs-Tage-Krieg von 1967 erobert hatte. Dieser Rückzug wurde mit dem zwischen den Parteien zu erreichenden Frieden gekoppelt. Resolution 242 bildet auch die Grundlage für Israels Recht auf verteidigungsfähige Grenzen.

Viele Artikel wurden von internationalen Rechtsexperten, von Regierungsvertretern und den Medien zu Resolution 242 geschrieben. Da jedoch leider viele dieser Interpretationen keinerlei Verbindung mit dem tatsächlichen Inhalt der Resolution aufweisen, ist es notwendig, ihre wahre Bedeutung darzustellen. In der Tat interpretieren sogar israelische Politiker die Resolution 242 nicht ihrem Sinn entsprechend, sondern auf eine Weise, die dem Wortlaut und der klar ausgedrückten Absicht ihrer Urheber völlig widerspricht.

Drei Schlüsselfragen müssen unabhängig voneinander behandelt werden:

1. Wie kam es zu Resolution 242?

2. Was ist der Inhalt von Resolution 242?

3. Was ist die rechtliche Bedeutung von Resolution 242?

Die Geburt von Resolution 242

Am 7. November 1967 wandte sich die Vereinigte Arabische Republik (Ägypten) an den Vorsitzenden des UN Sicherheitsrates und beantragte eine dringende Sitzung des Rates, Sicherheitsrat –

angesichts Israels Weigerung, seine Truppen aus den Gebieten, die es im Sechs-Tage-Krieg im Juni 1967 eroberte hatte, abzuziehen. Der Sicherheitsrat traf vom 9. bis zum 22. November 1967 zu mehreren Sitzungen zusammen.

Zwei Resolutionsentwürfe wurden dem Rat vorgelegt: Zuerst wurde ein Resolutionsentwurf von Indien, Mali und Nigerien eingebracht, dann legten auch die Vereinigten Staaten einen Entwurf vor. Währen der Tagungen wurden zwei weitere Resolutionsentwürfe vorbereitet: der eine von Großbritannien, am 16. November und der zweite von der Sowjetunion am 20. November 1967.

Nach einer Reihe von Debatten im Sicherheitsrat wurde nur über den britischen Entwurf abgestimmt, der letzen Endes einstimmig angenommen wurde. Der vorgelegte britische Text stellte eigentlich eine Kompromisslösung zwischen den verschiedenen vorgelegten Entwürfen dar. Nach seiner Verabschiedung, erhielt der britische Entwurf formell die Bezeichnung Resolution 242.

Es muss darauf hingewiesen werden, dass in den in der Vergangenheit in der UN Generalversammlung abgehaltenen Debatten, in der der arabische Block eine automatische Mehrheit gegen Israel genoss, viele anti-israelische Resolutionen zum arabisch – israelischen Konflikt verabschiedet worden waren. Resolutionen der Generalversammlung stellen jedoch lediglich Empfehlungen dar und schaffen demnach keine international rechtlich bindenden Auflagen. Im Gegensatz dazu sind Resolutionen des UN Sicherheitsrates rechtlich verbindlich, insofern sie unter Kapitel VII der UN Charta verabschiedet worden sind. Eine Resolution laut Kapitel VII ist, der Charta entsprechend, „eine Maßnahme bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen”.

Die Resolution 242 passte allerdings nicht in die Kategorie einer Resolution laut Kapitel VII (da Israels Maßnahmen im Sechs-Tage-Krieg diese Darstellung nicht verdienten). Resolution 242 wurde dagegen unter Kapital VI der UN Charta verabschiedet, das sich mit der „friedlichen Beilegung von Streitigkeiten” beschäftigt. Somit sind also alle Anstrengungen des arabischen Blocks, Israel vor den Vereinten Nationen als den Angreifer des Sechs-Tage-Krieges verurteilen zu lassen, völlig fehlgeschlagen. Laut Resolution 242 wurden Israel Rechte und Pflichten bezüglich der Gebiete zugesprochen, die seine Truppen eingenommen hatten.

Die rechtliche Bedeutung von Resolution 242

Resolution 242 gilt nur für „alle Staaten im Gebiet” des Nahen Ostens. Es wird ausdrücklich festgestellt, dass es notwendig sei, „sichere und anerkannte Grenzen” zu schaffen. Der damalige US-amerikanische UN Botschafter Arthur Goldberg, unterstrich diesen Punkt in seiner Ansprache vor dem Sicherheitsrat am 15. November 1967: „Historisch hat es in diesem Gebiet nie sichere und anerkannte Grenzen gegeben. Weder die Waffenstillstandslinien von 1949 noch die Waffenstillstandslinien von 1967 entsprechen dieser Beschreibung”.

Während der Debatten im UN Sicherheitsrat hatten alle Vertreter der arabischen Staaten, wie im Mai 1967 bekannt wurde, erklärt, dass Israel und seine arabischen Nachbarn lediglich durch Waffenstillstandslinien getrennt und definitive politische Grenzen zwischen ihnen noch nicht eingerichtet worden waren. Es ist klar ersichtlich, dass Resolution 242 darauf abzielte, diese Waffenstillstandslinien durch endgültige politische Grenzen zu ersetzen.

Das Wort „Palästinenser” taucht in Resolution 242, die sich, wie schon bemerkt, nur auf bestehende Staaten bezieht, nicht einmal auf. In den Oslo-Abkommen erkannte Israel die Selbstbestimmungsrechte der Palästinenser an. Resolution 242 wird allerdings lediglich als Grundlage für ein regionales Friedensabkommen genannt.

Es muss ganz klar festgestellt werden, dass Resolution 242 Israel in keinster Weise dazu aufruft, sich auf die Linien vom 4. Juni 1967, d.h. vor Ausbruch des Sechs-Tage-Krieges, zurückzuziehen. Arabische Diplomaten haben dennoch versucht zu behaupten, die Resolution schließe jede territoriale Veränderung aus, da die Präambel der Resolution sich auf das internationale Prinzip beruft, die gewaltsame Annexierung von Gebieten sei illegal. In der Präambel wird tatsächlich ausdrücklich Bezug genommen auf die „Unzulässigkeit des Erwerbs von Territorium durch Krieg”. Dieses Prinzip wurde von den Vätern von Resolution 242 allerdings in die Präambel und nicht in die rechtswirksamen Paragraphen gesetzt. In einer Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes ( in der Auseinandersetzung um Danzig) wird festgestellt, das die Präambeln der Völkerratsresolutionen nicht verbindlich sind – lediglich die rechtswirksamen Teile dieser Resolutionen können rechtliche Verantwortungen mit sich bringen. Diese Darstellung wurde aus der Zeit des Völkerbundes in die der Vereinten Nationen übernommen.

Der Erwerb von Territorium in einem Verteidigungskrieg ist nicht zu vergleichen mit dem in einem Angriffskrieg

Es gibt einen zusätzlichen, kardinalen Aspekt bezüglich der Frage, ob der Erwerb von erobertem Territorium durch Israel 1967 als illegal betrachtet werden kann. Der im Internationalen Recht als hohe Autorität geltende Sir Elihu Lauterpacht unterscheidet zwischen unrechtmäßiger territorialer Veränderung durch einen Angreifer und rechtmäßiger territorialer Veränderung als Reaktion auf einen Angreifer. Bei der Formulierung der Präambel bezogen sich die Väter von Resolution 242 auf bekannte internationale Rechtsprinzipien, die territoriale Veränderungen als Ergebnis von Aggressionen ausschlossen. Die Präambel spricht von einem „Erwerb von Territorium durch Krieg”.

Der Fall eines Verteidigungskrieges als Reaktion auf einen Angriff schafft einen völlig anderen Tatsachenbestand. Diese Unterscheidung wurde ebenfalls von Stephen Schwebel getroffen, der später als Rechtsberater des US State Departments1 fungierte und dann Präsident des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag wurde. Die Präambel von Resolution 242 bedeutete einen Kompromiss, der auch die anderen Entwürfe berücksichtigte, die dem Sicherheitsrat vorlagen, obwohl sie für Israels Fall nicht wirklich relevant waren. Durch ihre Beibehaltung in der Präambel und nicht im rechtswirksamen Teil der Resolution, haben die Väter von Resolution 242 es vermieden, jegliche rechtliche Auflagen für Israel zu schaffen, die dahingehend ausgelegt werden könnten, dass der Aufruf der Resolution nach „sicheren und anerkannten Grenzen” über die Grenzlinien vor 1967 hinaus ausgeschlossen werden.

Sowjetische Versuche Resolution 242 abzuändern schlugen fehl

Ein weiteres Argument, dass arabische Diplomaten im Laufe der Jahre immer wieder vorgebracht haben, bezieht sich auf den Unterschied zwischen dem englischen Wortlaut der Rückzugsklausel, die von einem „Rückzug israelischer Streitkräfte von Territorien, die im jüngsten Konflikt besetzt wurden” spricht und dem französischen Wortlaut, der „retrait des forces armes Israeliénnes des territoires occupés lors du récent conflit” zum „Rückzug israelischer Streitkräfte von den Territorien, die während des jüngsten Konflikts besetzt wurden” aufruft. Der englische Text verzichtet absichtlich auf den bestimmten Artikel „die” vor dem Wort „Territorien”und lässt das Ausmaß der Territorien, aus denen sich Israel eventuell zurückzuziehen haben mag, undefiniert. Der französische Text andererseits, ist eine ungenaue Übersetzung, da „des territoires” eine bessere Übersetzung hätte, wenn es „de territoires” hieße).

1967 waren tatsächlich Französisch und Englisch die einzigen offiziellen UN Sprachen – einige Zeit später kamen andere Sprachen dazu. Bei widersprüchlichen Texten, die auf Sprachunterschiede zurückzuführen sind, gilt laut üblichem Verfahren der Text, der ursprünglich dem Sicherheitsrat vorgelegt worden war. Bei Resolution 242 handelte es sich bei dem Resolutionsentwurf um einen britischen Text, der selbstverständlich in englischer Sprache abgefasst war. Ein anderer, französicher Text war von Mali und Nigerien vorgelegt worden, über den nicht abgestimmt worden war. Die UdSSR stellt am 20. November 1967 den Antrag, eine Klausel einzubauen, die von Israel verlangt, sich auf die Vorkriegslinien des 4. Juni 1967 zurückzuziehen, dieser Wortlaut wurde abgelehnt. Die einfache Tatsache, dass die sowjetische Delegation versuchte, den britischen Entwurf durch einen Zusatz abzuändern, bildet einen weiteren Hinweis darauf, dass der britische Text keinen völligen israelischen Rückzug verlangte. Nach der Verabschiedung von Resolution 242 gab der stellvertretende sowjetische Außenminister Vasily Kuznetsov tatsächlich zu: ”Es gibt sicher einen großen Spielraum für verschiedene Interpretationen, die Israel das Recht zuschreiben, neue Grenzen zu erstellen und seine Streitkräfte nur bis zu den Linien zurückzuziehen, die es für passend erachtet”.

Darüber hinaus bezieht sich die Resolution 242 selbst auf die Notwendigkeit, „sichere und anerkannte Grenzen” einzurichten, die, wie schon festgestellt worden war, nicht mit den vorherigen Waffenstillstandslinien identisch sein sollten. Wenn der UN Sicherheitsrat die Absicht gehabt hätte, wie es der unkorrekte französische Text anklingen lässt, einen völligen israelischen Rückzug aus allen Territorien zu erzielen, wäre es nicht notwendig, einen Wortlaut in die Resolution einzubringen, der das Festlegen neuer Grenzen fordert. Lord Caradon, der britische Botschafter, der dem Sicherheitsrat den Text vorlegte, der später die verabschiedete Fassung von Resolution 242 werden sollte, erklärte später bei mehreren Gelegenheiten öffentlich, dass keinerlei Absicht bestand, einen israelischen Rückzug auf die Linien von 1967 zu verlangen.

Ab und zu wird das Argument vorgebracht, dass entsprechend Resolution 242 die Besetzung von Gebieten illegal sei. Wie bei der Besprechung zur Präambel von Resolution 242 schon dargelegt worden war, besteht ein internationales Rechtsprinzip gegen „den Erwerb von Territorium durch Krieg”. In Resolution 242 steht jedoch keinerlei Hinweis darauf, dass die Besetzung von Territorium als illegal zu betrachten wäre. Daher entspricht es nicht den Gegebenheiten, wenn behauptet wird, dass entsprechend Resolution 242 die Besetzung der Gebiete, die Israel im Sechs-Tage-Krieg von 1967 eingenommen hat, illegal sei, insbesondere als der Krieg dem Staat Israel durch die Aggression arabischer Staaten auf 3 seiner Fronten aufgezwungen worden war.

Resolution 242 und das Flüchtlingsproblem

Resolution 242 behandelt auch die Lösung des Flüchtlingsproblems. Während der Formulierungsphase der Resolution forderten die arabischen Staaten eine ausdrückliche Bezugnahme auf die arabischen Flüchtlinge. Ihr Antrag wurde jedoch nicht angenommen. US Botschafter Arthur Goldberg betonte wiederholt, dass die Flüchtlingsklausel in Resolution 242 auch die Auflage miteinbezieht, die Anliegen der jüdischen Flüchtlinge zu berücksichtigen, die seit 1948 aus arabischen Staaten ausgewiesen worden waren und ihren gesamten Besitz verloren hatten.

Um zu verstehen, in welchem Ausmaß Resolution 242 die Grundlage für eine Friedensregelung im Nahen Osten bildete (und darüber hinaus welche Bedeutung Israel ihrem Inhalt beimaß), ist es notwendig, die Entwicklung zu betrachten und daran zu erinnern, dass die USA und Israel im Dezember 1973, kurz vor der Genfer Friedenskonferenz, ein Abkommen mit einer spezifischen Klausel unterzeichnet hatten, die lautete:

Die Vereinigten Staaten weigern sich und werden gegebenenfalls gegen jede dem Sicherheitsrat vorgelegte Initiative stimmen, deren Absicht es ist, den Auftrag der Genfer Friedenskonferenz abzuändern oder Resolutionen 242 und 338 in einem Maße abzuändern, das mit ihrer ursprünglichen Ausrichtung unvereinbar ist. (Paragraph 4)

Diese Verpflichtung stellte zur damaligen Zeit in den Augen einer Anzahl von US Senatoren etwas ganz Außergewöhnliches dar und führte dazu, dass die Rechtsberater des US Senats befragt wurden, ob sie in Übereinstimmung mit dem US amerikanischen Recht stehe. Was sie so beunruhigte war die Tatsache, dass entsprechend der oben erwähnten Klausel, die Nixon Regierung eine Richtlinie für die Außenpolitik der Zukunft festlegte, die durch ein Abkommen mit einem fremden Staat festgelegt worden war und nicht durch eine Regierungsentscheidung. Dennoch stellte der Rechtsberater des Senats fest, dass die Verpflichtung der Nixon Regierung Israel gegenüber einen rechtlichen Anspruch genießt; es muss hier unterstrichen werden, dass diese fremden Staat festgelegt worden war und nicht durch eine Regierungsentscheidung. Dennoch stellte der Rechtsberater des Senats fest, dass die Verpflichtung der Nixon Regierung Israel gegenüber einen rechtlichen Anspruch genießt; es muss hier unterstrichen werden, dass diese Klausel weiterhin berücksichtigt wurde, sogar bei den im weiteren Verlauf unterzeichneten Abkommen mit den Vereinigten Staaten.

Schlussfolgerungen

Die UN-Sicherheitsratsresolution 242 – zusammen mit Resolution 338 – dient als einzige anerkannte rechtliche Grundlage für die Beilegung des arabisch-israelischen Konflikts, die sowohl für Israel als auch für die arabischen Staaten akzeptabel ist. (Durch die Annahme von Resolution 338, die auf eine auf der Grundlage von Resolution 242 gestützten Lösung des Konflikts Bezug nimmt, nahm Syrien nach dem Yom Kippur Krieg von 1973 die Resolution 242 an). Die Elemente von Resolution 242, die bei jeder Diskussion um die Bedeutung der Resolution zu berücksichtigen sind, beinhalten:

• Resolution 242 ist nicht eigenverpflichtend; es wird nicht von Israel erwartet, dass es sich unilateral aus Territorien zurückzieht, um ihre Auflagen zu erfüllen. Als Resolution unter Kapitel VI, verlangt sie direkte Verhandlungen zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn. (Im Gegensatz dazu waren UN-Resolutionen zum Irak eigenverpflichtend unter Kapitel VII der UN-Charter. Sie verlangten vom Irak, sich ohne Verhandlungen aus Kuwait zurückzuziehen.)

• Sie enthält keine Verurteilung Israels Besetzung der Territorien, die die israelische Armee 1967 eroberte, noch wird die israelische Besetzung der Gebiete als „illegal” definiert.

• Die verschiedenen Elemente der Resolution müssen parallel zueinander durchgeführt werden. Es besteht keinerlei Pflicht für Israel sich vor dem Erreichen eines umfassenden Friedens zurückzuziehen.

• Es gibt keine Forderung an Israel, sich vollkommen aus den von ihm 1967 eroberten Gebieten zurückzuziehen. Während sich Israel, im Rahmen seines Friedensvertrags mit Ägypten zu einem vollkommenen Rückzug bereiterklärte, bildet der ägyptische Fall keinen Präzedenzfall für andere Fronten. Die Ägypter haben tatsächlich versucht, eine Bezugnahme in die Verträge von Camp David einzubeziehen, mit einem Hinweis darauf, dass der ägyptisch-israelische Friedensvertrag die Hauptgrundlage für zukünftige Abkommen mit anderen arabischen Staaten bilden solle. Was letzten Endes allerdings festgehalten wurde, war ein wichtiger Vorbehalt, der das ägyptische Modell einschränkte auf „soweit angemessene” andere Fälle.

• Resolution 242 enthält keine Bezugnahme auf ein palästinensisches „Rückkehrrecht”.

• Das aus der Resolution hervorgehende Hauptprinzip besagt, dass alle Themen zwischen den Parteien zur Verhandlung stehen können.

Verteidigungsfähige Grenzen und Regionale Stabilität

Problemstellung und Empfehlung

Israel fordert sichere Grenzen

Militärisch-strategische Aspekte der Topographie

Resolution 242