Sinai, das neue Ägypten und der ägyptisch-israelische Friedensvertrag
Sinai, das neue Ägypten und der ägyptisch-israelische Friedensvertrag
Alan Baker
· Die Aufnahme von Friedensbeziehungen zwischen Israel und Ägypten stellte 1978-79 eine grundlegende Veränderung dar im Denken der internationalen Gemeinschaft im Allgemeinen und in dem des Nahen Ostens im Besonderen. Es bedeutete nichts Geringeres als einen revolutionären Wandel im gesamten Verständnis der politischen, militärischen, ökonomischen und sozialen Beziehungen der Region und legte damit das Fundament für den folgenden Friedensprozess zwischen Israel und seinen Nachbarn.
· Im Artikel III des Friedensvertrags hatten sich die beiden Länder darauf geeinigt: „sicherzustellen, dass kriegerische, feindselige oder gewalttätige Akte nicht von ihren jeweiligen Territorien ausgehen oder von innerhalb ihrer Territorien aus begangen werden, noch durch irgendwelche Kräfte, die ihrer jeweiligen Kontrolle unterstehen, oder anderen Kräften, die auf ihrem jeweiligen Territorium stationiert sind.“
· Damit sind beide Staaten dazu verpflichtet zu verhindern, dass ihr Territorium zur Ausgangsbasis für Terroraktivitäten gegen die jeweils andere Seite verwendet wird. Im Kontext der gegenwärtigen Situation auf dem Sinai und der sich dort verschärfenden terroristischen Betätigung von Gruppen wie Hamas, Islamischer Dschihad und Al-Qaida hieße dies, dass Ägypten kraft seiner Souveränität die vollständige Verantwortung und Verpflichtung zukommt, jene Aktivitäten zu verhindern, die für Israel eine Gefahr darstellen.
· Die 1979 für notwendig erachtete und beschlossene partielle Entmilitarisierung des Sinai konnte offensichtlich nicht voraussehen, dass das Gebiet dreißig Jahre später zu einem sicheren Hafen für Waffenschmuggel und terroristische Infrastruktur werden würde. Um mit solchen Entwicklungen umzugehen, bot der Vertrag eine Reihe von Mechanismen zur Bewältigung von ad-hoc-Situationen, so dass keine Notwendigkeit besteht, den Friedensprozess selbst formal abzuändern. Umgekehrt heißt dies aber auch, dass jegliche Verstärkung der ägyptischen Einsatzkräfte auf dem Sinai ohne vorherige Zustimmung Israels eine Verletzung des Vertrages darstellen würde.
· Gegenwärtig besteht die Herausforderung darin, die sich durch die veränderte Situation auf dem Sinai ergebende Bedrohung des Friedensvertrages innerhalb des Rahmens jenes Vertrages zu lösen, was möglich ist. Dies ist vielleicht der wichtigste Test für Ägypten, dass selbst in einer Zeit extremer politischer Veränderungen sein Interesse am Schutz und Einhalten der friedlichen Beziehungen zu Israel liegt.
Einleitung
Die Übertragung der Regierungsverantwortung an die Muslimbruderschaft und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die innenpolitische, soziale, ökonomische und religiöse Orientierung Ägyptens, seines Status innerhalb der Region sowie der Ruf, die Stärke und der Einfluss des ägyptischen Militärs stellen ein ernstzunehmendes Dilemma für die internationale Gemeinschaft im Allgemeinen und die Nachbarländer Ägyptens im Besonderen dar.
Die Bewahrung der Integrität der ägyptisch-israelischen Beziehungen, die auf dem vor 33 Jahren unterzeichneten Friedensvertrag zwischen beiden Ländern gründen und die den strategischen Interessen beider Länder ebenso dienten wie denen der Welt, dürfte der wichtigste Test dafür sein, wie das neue Ägypten sich und seine Rolle in der Region sieht.
Wesentlicher Teil des Dilemmas ist die Halbinsel Sinai, die als Pufferzone zwischen beiden Ländern diente, was heißt, dass die Präsenz von Truppen, Ausrüstung und Befestigung durch den die wechselseitigen Bestimmungen des Friedensvertrages begrenzt wurden.
In den letzten Jahren – beginnend vor den jüngsten Veränderungen in Ägypten, durch jene aber maßgeblich beschleunigt – haben die relative Ruhe und Abgeschiedenheit der Halbinsel, die ursprünglich wichtige Faktoren für ihre partielle Entmilitarisierung und ihre Funktion als Pufferzone waren, einer ausgedehnten und lukrativen Schmuggelwirtschaft von Waffen und Menschen unter den lokalen Beduinengruppen Platz gemacht, die in Koordination mit der Hamas und anderen Terrororganisationen das Gebiet in der Nähe zu den Grenzen von Gaza und Israel in einen Schauplatz von Gesetzlosigkeit und ernster Bedrohung des Friedens verwandelt haben.
Unter Ausnutzung der inneren Unruhen Ägyptens und des Mangels einer ernstzunehmenden ägyptischen Militärpräsenz in der Region gelang es verschiedenen Terrororganisationen, eine unabhängige terroristische Infrastruktur auf dem Sinai aufzubauen, die eine reale und unmittelbare Bedrohung für Israels und Ägyptens territoriale Integrität wie auch die Integrität des Friedensvertrages darstellt.
Die folgende Analyse möchte sich den Folgen der jüngsten Veränderungen für den ägyptisch-israelischen Friedensvertrag sowie dem Dilemma widmen, dem sich beide Länder bei der Frage ausgesetzt sehen, wie mit dem Unruhegebiet Sinai umzugehen ist.
Das besondere Wesen der ägyptisch-israelischen Friedensbeziehungen
Für über dreißig Jahre hat es in einem Nahen Osten voll von beständigem Wandel, Spannungen und Überraschungen zumindest eine „Insel“ relativer Stabilität gegeben – die ägyptisch-israelischen Beziehungen.
Diese Stabilität war das Resultat äußerst vernünftiger, solider und logischer Erwägungen, die aus verschiedenen, sowohl praktischen als auch symbolischen Faktoren erwuchsen. Zu jenen gehörte:
· eine anfängliche Periode umfassender kriegerischer und feindseliger Auseinandersetzungen zwischen beiden Ländern und ihren Bevölkerungen (1948-49);[1]
· eine Periode des Waffenstillstands, begleitet von grenzüberschreitendem Terrorismus der Fedayeen und Vergeltungsschlägen (1949-67)[2], und eines aggressiven arabischen Boykotts Israels, der von Ägypten angeführt wird;[3]
· erneuter Ausbruch von Feindseligkeiten und Besetzung des Sinai durch Israel (1956-7 und 1967);
· Schritte zur Versöhnung; das Interimsabkommen von 1975 beendet den Kriegszustand;[4]
· Verhandlungen in Camp David 1978;[5] Folgeverhandlungen sowie Unterzeichnung des Friedensvertrages 1979;[6] Beginn vollständiger und offener Friedensbeziehungen auf diplomatischen, kommerziellen und anderen Ebenen;
· Reihe von „Normalisierungsabkommen“, zwischen 1979 und 1983 unterzeichnet, vertiefen die zivilen Beziehungen zwischen beiden Ländern in den Gebieten Handel, Zölle, Luftfahrt, kulturelle Beziehungen, landwirtschaftliche Kooperation, Tourismus u.a.;
· Stabile, wenn auch verhaltene Friedensbeziehungen zwischen den beiden Ländern.
Die diesen Entwicklungen folgenden Friedensbeziehungen zwischen Israel und Ägypten stellten zusammen mit den sich daraus ergebenden psychologischen Effekten auf die jeweiligen Bevölkerungen eine grundlegende Veränderung dar im Denken der internationalen Gemeinschaft im Allgemeinen und in dem des Nahen Ostens im Besonderen.
Tatsächlich war der 1978-79 etablierte Friede weit mehr als ein theoretisches Ende des Kriegszustandes. Er bedeutete nichts Geringeres als einen revolutionärer Wandel im gesamten Verständnis der politischen, militärischen, ökonomischen und sozialen Beziehungen des Nahen Ostens und legte damit das Fundament für den folgenden Friedensprozess zwischen Israel und seinen Nachbarn, v.a. auch für den mit den Palästinensern.
Dadurch geht die Bedeutung des ägyptisch-israelischen Friedensvertrages über die einzelnen Spezifika und Verpflichtungen des eigentlichen Vertrages oder die lange Liste von im Anschluss unterzeichneten „Normalisierungsabkommen“ hinaus wie auch über die alltäglichen Fragen, die zwischen den beiden Ländern auf diplomatischer und politischer Ebene entstehen. Gewicht und Autorität erhält der Vertrag als Ankerpunkt eines Nahostfriedens, der nicht unterschätzt oder minimiert werden kann, unabhängig vom praktischen oder sprunghaften Zustand der Tagesbeziehungen.
Die Rolle der jüngsten Entwicklungen
Die jüngsten Entwicklungen in Ägypten und v.a. auf dem Sinai gaben Anlass zur Sorge, dass die Integrität der ägyptisch-israelischen Friedensbeziehungen gefährdet wäre. Auslöser dafür waren eine Reihe von Überlegungen:
· Die Zusammensetzung und ideologische Basis der neuen ägyptischen Regierung, die von der Muslimbruderschaft gestellt wird, deren Führer und Sprecher sich für eine Überprüfung oder gar Rücknahme des Friedensvertrags mit Israel und ein Überdenken der ägyptischen Allianzen ausgesprochen haben[7];</font">
· In Folge des Wandels in Ägypten hat die mangelnde Kontrolle der Sicherheit auf dem Sinai durch das ägyptische Militär eine Situation verschärften terroristischen Aktivismus ermöglicht. Terroristen, die mit Al-Qaida und dem weiteren Netz des „globalen Dschihad“ in Beziehung stehen, haben die Vernachlässigung der Region von Seiten der Regierung sowie die Unzufriedenheit der lokalen Bevölkerung ausgenutzt.[8]
Der rechtliche Rahme der Friedensvertrages
Die grundlegenden rechtlichen und dauerhaften Rahmenbedingungen der ägyptisch-israelischen Beziehungen wurden im Friedensvertrag festgelegt.
Schaffung des Friedens
Die Beendigung des Kriegszustands und die Einrichtung des Friedens durch Artikel I[9] schufen eine rechtliche und politische Grundlage, die über lediglich formale vertragliche Begriffe hinausgeht. Die Drohung, den Frieden „zurückzunehmen“, ist daher rechtlich fragwürdig, sofern man nicht zum Kriegszustand zurückgeht in Form einer massiven Verletzung des Vertrages durch kriegerische Aktivitäten – was angesichts der aktuellen Realitäten in der Region ziemlich unwahrscheinlich wäre.
Territoriale Unverletzlichkeit
Die wechselseitige Anerkennung der Unverletzlichkeit der Grenze zwischen den beiden Ländern schloss im Artikel II eine Verpflichtung zum „Respekt der territorialen Integrität der anderen Seite“ ein.[10] Im Artikel III des Friedensvertrags wurde sich außerdem darauf geeinigt:
„sicherzustellen, dass kriegerische, feindselige oder gewalttätige Akte nicht von ihren jeweiligen Territorien ausgehen oder von innerhalb ihrer Territorien aus begangen werden, noch durch irgendwelche Kräfte, die ihrer jeweiligen Kontrolle unterstehen, oder anderen Kräften, die auf ihrem jeweiligen Territorium stationiert sind, gegen die Bevölkerung, Staatsbürger oder Eigentum der anderen Seite. Die Vertragsparteien verpflichten sich ferner, Organisation, Anstiftung, Aufstachelung, Hilfe und Teilnahme an Akten oder Androhungen von Krieg, Feindseligkeit, Unterwanderung oder Gewalt gegen die andere Seite überall zu unterlassen.“[11]
Damit sind beide Staaten dazu verpflichtet zu verhindern, dass ihr Territorium zur Ausgangsbasis für Terroraktivitäten gegen die jeweils andere Seite verwendet, noch dass die gemeinsame Grenze verletzt wird. Im Kontext der gegenwärtigen Situation auf dem Sinai und der sich dort verschärfenden terroristischen Betätigung von Gruppen wie Hamas, Islamischer Dschihad und Al-Qaida hieße dies, dass Ägypten kraft seiner Souveränität die vollständige Verantwortung und Verpflichtung zukommt, jene Aktivitäten zu verhindern, die für Israel eine Gefahr darstellen.
Geht man davon aus, dass die ägyptische Führung dazu Willens ist, dann bleibt die Frage, ob Ägypten über das militärische Vermögen verfügt, seine vertraglichen Verpflichtungen angesichts der Umstände und der Beschränkungen des Friedensvertrages zu erfüllen.
Entmilitarisierung des Sinai
Die sicherheitspolitischen Anhänge des Friedensvertrages beschränken die Truppentypen, die Ägypten auf dem Sinai halten darf, angefangen mit der Stationierung von einer mechanisierten Infanteriedivision mitsamt ihren militärischen Einrichtungen und Befestigungen in der unmittelbar an den Suez-Kanal grenzenden Zone A.[12] In Zone B des Zentralsinai dürfen ägyptische Grenztruppen mit der Stärke „von vier Bataillonen mit leichten Waffen und Radfahrzeugen die Sicherheit aufrechterhalten und die zivile Polizei unterstützen.“[13] In der der israelischen Grenze am nächsten gelegenen Zone C verbieten die vereinbarten Beschränkungen jegliche militärische Präsenz und gestatten lediglich, dass die „ägyptische Zivilpolizei mit leichten Waffen normale Polizeifunktionen innerhalb dieser Zone [ausübt].“[14]
Diese 1979 für notwendig erachtete und beschlossene partielle Entmilitarisierung des Sinai konnte offensichtlich nicht voraussehen, dass das Gebiet dreißig Jahre später zu einem sicheren Hafen für Waffenschmuggel und terroristische Infrastruktur werden würde.
Überarbeitung der Sicherheitsbestimmungen
Um mit solchen Entwicklungen umzugehen, bot der Vertrag eine Reihe von Mechanismen zur Bewältigung von ad-hoc-Situationen, die im Alltag entstehen konnten. So erlaubt der Vertrag routinemäßige Kontakte zwischen den militärischen Behörden beider Seiten im Rahmen des „Liaisonsystems“, das von Artikel VII des sicherheitspolitischen Anhangs bestimmt wird, und u.a. fordert:
„eine effektive Methode zu gewährleisten, um den Fortschritt der Umsetzung der Verpflichtungen des Anhangs zu erfassen und jedes mögliche, im Verlauf der Umsetzung auftretende Problem zu lösen und die nicht gelösten Fragen an die höherrangigen militärischen Behörden beider Länder zur jeweiligen Begutachtung zu übertragen.“[15]
Zusätzlich bietet Artikel IV des Anhangs die Möglichkeit zur Überarbeitung und Ergänzung der Bestimmungen, in dem es heißt:
„Die in Paragraph 1 und 2 dieses Artikels festgelegten Sicherheitsbestimmungen mögen auf Anfrage einer der beiden Parteien im Einverständnis beider Seiten überdacht und ergänzt werden.“
Selbst hier besteht also keine Notwendigkeit, den Friedensvertrag formal abzuändern und auch die Überarbeitung und Ergänzung der Sicherheitsvorkehrungen können auf einer ad-hoc-Basis getroffen werden, um den unmittelbaren Bedürfnissen des Momentes zu genügen.
Deshalb könnte davon ausgegangen werden, dass der Einsatz von ägyptischen Boden- und Luftstreitkräften auf dem Sinai zur Ausschaltung von Gesetzlosigkeit und Terrorismus in Folge des jüngsten Angriffs auf einen ägyptischen Grenzposten und die Ermordung ägyptischer Polizisten durch auf der Halbinsel operierende Dschihadisten zwischen Israel und Ägypten im Rahmen der genannten Bestimmungen koordiniert wurde.
Verschiedene Zeitungsberichte[16] haben angedeutet, dass Ägypten seine gepanzerten Truppen ohne vorherige Benachrichtigung Israels auf den Sinai verlegt hat. Doch jede einseitige Veränderung des Truppen- und Waffenverhältnisses auf dem Sinai durch Ägypten ohne Israels Einwilligung wäre eine klare Vertragsverletzung.
In diesem Sinne könnte man davon ausgehen, dass sowohl Ägypten als auch Israel sich dessen bewusst sind, dass trotz der Existenz eines potentiell fundamentalen Selbstverteidigungsrechts im Fall eines bewaffneten Terrorangriffs vom Sinai aus auf Israel, die Ausübung dieses Rechts ein schweres militärisches und politisches Dilemma für beide Seiten darstellt, da weder Ägypten noch Israel wünschen können, dass die Sinai-Frage sich zu einer massiven Bedrohung der Integrität des Friedensvertrages auswächst.
Schlussfolgerungen
Die Integrität der Friedensbeziehungen zwischen Israel und Ägypten und der Umstand, dass eine Generation von Ägyptern und Israels im Rahmen des Friedens ohne die drohende Gefahr von Krieg, Gewalt und Terror aufwachsen durften, sind zwei zentrale Faktoren, die nach aller Logik über den gegenwärtigen politischen Entwicklungen und Emotionen stehen sollten.
Gegenwärtig besteht die Herausforderung darin, die sich durch die veränderte Situation auf dem Sinai – von der friedlichen und entlegenen Pufferzone von 1979 hin zum Schauplatz von Terror und Gewalt – ergebende Bedrohung des Friedensvertrages innerhalb des Rahmens jenes Vertrages zu lösen, was möglich ist. Dies ist vielleicht der wichtigste Test für Ägypten, dass selbst in einer Zeit extremer politischer Veränderungen sein Interesse am Schutz und Einhalten der friedlichen Beziehungen zu Israel liegt.
[1] Siehe die formale Erklärung der Mitgliedsstaaten der Arabischen Liga zu ihren Gründen für einen Invasion Palästinas:
[2] Siehe Artikel II(2) des israelisch-ägyptischen Waffenstillstandsabkommens vom 24. Februar 1949: „No element of the land, sea or air military or para-military forces of either Party, including non-regular forces, shall commit any warlike or hostile act against the military or para-military forces of the other Party, or against civilians in territory under the control of that Party; or shall advance beyond or pass over for any purpose whatsoever the Armistice Demarcation Line.“ http://www.mfa.gov.il/MFA/Foreign+Relations/Israels+Foreign+Relations+since+1947/1947-1974/Israel-Egypt+Armistice+Agreement.htm
[3] Am 1. September 1951 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat eine Resolution, die Ägypten zur Beendigung der Blockade von Schiffen im Suezkanal aufrief. Security Council, 6th yr., 558th mtg., para. 5, S/2298/Rev.l
[4] Interimsabkommen zwischen Israel und Ägypten vom 4. September 1975. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Interim+Agreement+between+Israel+and+Egypt.htm
[5] Camp David Abkommen, 17. September 1978. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Camp+David+Accords.htm
[6] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israel-Egypt+Peace+Treaty.htm
[7] Jack Khoury, „Egypt’s Muslim Brotherhood: Fate of Israel Peace Treaty May Be Decided in Referendum,“ Ha’aretz, 1. Januar 2012, http://www.haaretz.com/news/middle-east/egypt-s-muslim-brotherhood-fate-of-israel-peace-treaty-may-be-decided-in-referendum-1.404889. Siehe auch Pechter-Umfrage vom Februar 2011, in der sich 38 Prozent der Ägypter für eine Beendigung des Friedensvertrages aussprachen, während 31 Prozent dagegen waren. http://www.pechterpolls.com/pmep-egypt-poll-february-2011/
[8] Siehe Prof. Itamar Rabinovitch, „The Sinai Powder Keg,“ Project Syndicate, 13. August 2012, http://www.project-syndicate.org/commentary/the-sinai-powder-keg-by-itamar-rabinovich
[9] „The state of war between the Parties will be terminated and peace will be established between them upon the exchange of instruments of ratification of this Treaty.“ http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israel-Egypt+Peace+Treaty.htm
[10] Ibid., Article II
[11] Ibid., Article III(2)
[12] Ibid., Annex I, Article II(1)a
[13] Ibid., Article II(1)b
[14] Ibid., Article II(1)c
[15] Ibid., Article IV(1)
[16] Dennis Ross, „Egypt’s New Leaders Must Accept Reality,“ Washington Post, 19. August 2012, http://www.washingtonpost.com/opinions/dennis-ross-egypts-new-leaders-must-accept-reality/2012/08/19/46e60810-e8ad-11e1-936a-b801f1abab19_story.html; Eli Bardenstein, „Netanyahu to Cairo: Remove Egyptian Tanks from Sinai,“ Ma’ariv, 21. August 2012, http://www.nrg.co.il/online/1/ART2/396/980.html?hp=1&cat=404