Die amerikanische Haltung zum Status Ostjerusalems und der Rechtslage einer Wiedervereinigung der Stadt


Die amerikanische Haltung zum Status Ostjerusalems und der Rechtslage einer Wiedervereinigung der Stadt (1)

Shmuel Berkowitz


Auszug aus der Monographie The Status of Jerusalem in International and Israeli Law, JCPA 2018.

Während der UN-Vollversammlung vom 14. Juli 1967 erklärten die Vereinigten Staaten durch ihren UN-Botschafter Arthur Goldberg, dass sie die Vereinigung Jerusalems durch Israel verurteilten und nicht anerkennen würden, sowie, dass der Endstatus der Stadt durch Verhandlungen zwischen den beiden Parteien im Rahmen einer umfassenden Lösung des arabisch-israelischen Konfliktes bestimmt werden sollte. Im Juli 1969 ging der nächste amerikanische UN-Botschafter Charles Woodruff Yost in einer Rede vor dem UN-Sicherheitsrat sogar soweit, Ostjerusalem als "besetztes Gebiet" zu bezeichnen – wie den Rest der von Israel im Sechstagekrieg eroberten Gebiete – und erklärte, dass der politische Status nur durch ein Abkommen zwischen den betroffenen Parteien festgelegt werden könnte. (2)

In Folge fügte US-Präsident Carter dem Camp-David-Abkommen zwischen Israel und Ägypten vom 17. September 1978 einen Brief hinzu, in dem bestätigt wurde, dass die amerikanische Position gegenüber Jerusalem sich gegenüber der ihrer UN-Botschafter nicht verschoben hätte. (3)

Unabhängig davon haben augenscheinlich nur die USA bis heute Jerusalem als Hauptstadt Israels rechtlich verankert – im Kontext des Jerusalem Embassy Act, der am 24. Oktober 1995 vom amerikanischen Kongress verabschiedet und am 8. November 1995 rechtskräftig wurde. (4)

Sektion 3 des Akts hält fest:

Jerusalem soll eine ungeteilte Stadt sein, in der die Rechte aller ethnischen und religiösen Gruppen geschützt sind;
Jerusalem soll als Hauptstadt des Staats Israel anerkannt werden;
und
Die Botschaft der Vereinigten Staaten in Israel soll bis spätestens zum 31. Mai 1999 in Jerusalem errichtet werden.

Es geht aus der Sprache dieser Sektion hervor (ein kumulativer Effekt der ersten beiden Untersektionen), dass die Vereinigten Staaten offiziell ein vereintes Jerusalem als Hauptstadt Israels anerkannt haben. Tatsächlich bestätigt auch die Präambel einer von beiden Häusern des US-Kongresses anlässlich des 30. Jahrestages der Vereinigung Jerusalems verabschiedeten Resolution, dass es amerikanische Politik sei, dass Jerusalem "die ungeteilte Hauptstadt Israels" bleiben solle. Gemäß der zitierten Sektionen sollte die amerikanische Botschaft bis zum Mai 1999 nach Jerusalem verlegt werden.

Die Clinton-Administration widersetzte sich dieser Gesetzgebung mit Nachdruck. Angesichts der überwältigenden Mehrheit (90 Prozent stimmten in beiden Häusern des Kongresses dafür) war dem Präsidenten bewusst, dass sein Veto-Recht nicht verhindern könnte, dass das Gesetz durch einen wiederholten Wahlgang – wie nach einem präsidialen Veto verlangt – rechtswirksam würde.(5) Entsprechend verzichtete Clinton auf ein Veto, weshalb es bindend wurde. Der Akt hielt fest, dass das amerikanische Außenministerium mit ernsthaften finanziellen Sanktionen in Form von jährlichen Etatkürzungen bis 1999 belegt würde, sollte es seiner Pflicht zur Verlegung der Botschaft bis dahin nicht nachkommen.

Unter Sektion 7 des Aktes wurde dem US-Präsidenten jedoch die Autorität eines Aufschubs der Botschaftsverlegung vom 1. Oktober 1998 an gewährt, von denen er alle sechs Monate Gebrauch machen konnte, vorausgesetzt er lege dem Kongress einen Bericht vor, dass ein solcher Aufschub notwendig wäre "um die nationalen Sicherheitsinteressen der Vereinigten Staaten" zu schützen, wobei die Gründe für diese Entscheidung spezifiziert werden mussten. Tatsächlich machte Präsident Clinton unmittelbar nach Verabschiedung des Gesetzes deutlich, dass er von dieser Autorität Gebrauch zu machen gedenke, um die Botschaftsverlegung aufzuschieben, selbst wenn sich seine Haltung zu Israel und Jerusalem nicht geändert hätte. Clinton verwies wiederholt auf seine Position, dass ein Bau der US-Botschaft in Jerusalem zum damaligen Zeitpunkt dem Friedensprozess schweren Schaden zufügen würde. (6) Seitdem haben alle amerikanischen Präsidenten immer wieder halbjährlich zum Aufschub gegriffen. Auch der aktuelle amerikanische Präsident Donald Trump unterzeichnete am 1. Juni 2017 eine entsprechende Anweisung im Widerspruch zu einem seiner wesentlichen Wahlkampfversprechen.

Vertreter der Vereinigten Staaten wie auch anderer Staaten haben es darüber hinaus vermieden, offizielle Treffen in Regierungsbüros und anderen israelischen Institutionen in Ostjerusalem abzuhalten oder den Ostteil der Stadt mit israelischen Politikern zu besuchen. Diese Politik steht ebenfalls im Widerspruch zum Jerusalem Embassy Act, in dem der amerikanische Kongress bislang präzedenzlos in internationalen Gemeinschaft Jerusalem als ungeteilte Hauptstadt Israels anerkannt hatte.

Von ihrer rechtlichen Bedeutung her gesehen ist diese Erklärung als wirkmächtige amerikanische Anerkennung der israelischen Souveränität über ein vereintes Jerusalem jedoch strittig. Namhafte amerikanische Juristen gehen davon aus, dass laut Verfassung der US-Präsident und nicht der Kongress die einzige Autorität hat, Staaten anzuerkennen, einschließlich deren Hauptstadt. Entsprechend wird argumentiert, dass der Kongress auch nicht berechtigt sei, darüber zu verfügen, dass die amerikanische Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem verlegt wird, da der Ort der Botschaft eine implizite Anerkennung Jerusalems als Hauptstadt bedeutet, was allein dem Präsidenten zustünde.(7) Ich schließe mich dieser Auffassung an, dass das Gesetz nicht einer Anerkennung der israelischen Souveränität über Ostjerusalem oder einem ungeteilten Jerusalem als Hauptstadt Israels gleichkommt. Es bringt nur eine erwünschte Politik der Vereinigten Staaten zu dem Thema zum Ausdruck.

Dies wird in der Sprache dieser Sektion selbst deutlich: in der Zukunftsform formuliert beschreibt sie eine erwünschte Situation im Unterschied zur bloßen Anerkennung des Bestehenden: "Jerusalem soll eine geeinte Stadt bleiben … und es sollte als Hauptstadt des Staates Israel anerkannt werden." Mit anderen Worten, das Gesetz bestimmt nur die in dieser Hinsicht vom Kongress gewünschte Politik und ist nicht selbst die wirkmächtige Anerkennung eines vereinten Jerusalems als Hauptstadt Israels.

Trotz der offiziellen Politik der Vereinigten Staaten, die israelische Souveränität über Ostjerusalem nicht anzuerkennen, erkannten sie dennoch an, dass der Ostteil sich unter israelischer Souveränität befindlicher integraler Bestandteil der Stadt  ist, als es darum ging, den amerikanischen Bürger Joel Davis  auszuliefern, der wegen schwerer Verbrechen in den USA verurteilt worden war und nach Israel floh.

In der Anhörung der Bitte um Auslieferung vor dem Jerusalemer Bezirksgericht argumentierte Davis’ Rechtsbeistand, dass das existierende Auslieferungsabkommen zwischen Israel und den Vereinigten Staaten keinen Bestand hätte, da der Angeklagte in Ostjerusalem verhaftet worden wäre, das sich gemäß der erklärten Position der Vereinigten Staaten außerhalb israelischer Souveränität befände.

Das Gericht wies dieses Argument ab und entschied, dass das amerikanische Beharren auf die Auslieferung trotz des Wissens, dass Joel Davis in Ostjerusalem verhaftet worden wäre, eine "ausdrückliche Erklärung, dass der Auslieferungsvertrag sich auf die gesuchte Person in Ostjerusalem erstrecke" gewesen wäre. (8)

Dies bedeutet, dass in diesem Fall die Vereinigten Staaten Ostjerusalem als Teil des israelischen Territoriums anerkannt hätten.

Jüngst kam das Versagen der amerikanischen Regierung, die israelische Souveränität über Ostjerusalem explizit anzuerkennen, in der Entscheidung des Obersten Bundesgerichts der Vereinigten Staaten im Menachem-Zivotofsky-Fall vom 8. Juni 2015 rechtlich zum Ausdruck, mit dem sich alle Ebenen der amerikanischen Gerichte für 13 Jahre beschäftigt hatten.(9)

Der Fall betraf ein jüdisches Kind, das 2002 in Jerusalem geboren wurde. Die Eltern verfügten beide über amerikanische Staatsbürgerschaft und lebten in der Stadt. Ausgehend vom Foreign Relations Authorization Act von 2002, in dem Jerusalem als Hauptstadt Israels definiert wurde, beantragte die Mutter die amerikanische Botschaft in Israel, dass im amerikanischen Pass des Kindes der Geburtsort in Israel angegeben werden. Die Botschaftsvertreter verweigerten dies jedoch, so dass Menachem Zivotofskys Eltern in seinem Namen ein Verfahren gegen den damaligen amerikanischen Außenminister John Kerry einleiteten, damit im Pass des Kindes der Geburtsort Israel eingetragen würde, da Jerusalem unter israelischer Souveränität auf israelischem Territorium liege.

Nach einem 13-jährigem Verfahren lehnte das Oberste Bundesgericht das Anliegen der Eltern kurz vor der Bar-Mitzvah-Feier des Kindes ab. In der Erklärung hieß es, dass der Foreign Relations Authorization Act nicht rechtswirksam wäre, da nur der Präsident der Vereinigten Staaten das exklusive Recht hätte, andere Länder anzuerkennen, wozu auch das Territorium unter ihrer Souveränität gehörte. Angesichts der Position der amerikanischen Präsidenten, die sich geweigert hatten, die israelische Souveränität über Jerusalem bis zur Lösung der Frage in Friedensverhandlungen anzuerkennen, seien amerikanische Behörden nicht verpflichtet, in einem amerikanischen Pass Jerusalem als innerhalb der Grenzen Israels zu registrieren.

Am 6. Dezember 2017 kam es jedoch zu einem dramatischen und historischen Kurswechsel im Weißen Haus hinsichtlich der Jerusalem-Frage. Trotz der Warnungen der europäischen Staaten, Ägyptens, Saudi Arabiens und Jordaniens, der Schritt würde den "politischen Prozess" zerstören und der Drohungen von PA, Hamas und Hisbollah mit einer neuen Intifada (10) erklärte der amerikanische Präsident Donald Trump in einer Sonderrede, dass die Vereinigten Staaten Jerusalem als Hauptstadt Israels anerkennen würden und dass er das Außenministerium angewiesen hätte, die amerikanische Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem zu verlegen, wobei er das Datum noch offen ließ.

Der amerikanische Präsident stellte fest, dass die Weigerung vorheriger Präsidenten, Jerusalem als Hauptstadt Israels anzuerkennen und die US-Botschaft dorthin zu verlegen, den Friedensprozess nicht vorangebracht hätten und dass diese Politik daher nicht weiterverfolgt werde. Trump zufolge sei die Anerkennung Jerusalems als Hauptstadt Israel dagegen:

"ein wichtiger Schritt beim Voranbringen des Friedensprozesses und Erreichen eines dauerhaften Abkommens. Israel ist ein souveräner Staat und hat wie jedes andere Land das Recht, seine Hauptstadt zu bestimmen. […] Wir beziehen hier keine Position in der Frage eines dauerhaften Abkommens, einschließlich der spezifischen Grenzen einer israelischen Souveränität in Jerusalem. […] Diese Fragen obliegen den beiden Parteien." (11)

Festgehalten werden sollte jedoch, dass der amerikanische Präsident davon absah, die Wörter "ungeteiltes" oder "vereintes" Jerusalem zu verwenden, wie sie in der israelischen Terminologie gebraucht werden, und auch nicht die palästinensischen Forderungen nach einer eigenen Hauptstadt in Ostjerusalem ansprach. Ebenso wenig erwähnte er die gegenwärtigen Grenzen Jerusalems und überließ diese Frage auch den Verhandlungen zwischen den "Parteien."

Diese geschickte Formulierung griff daher die Positionen beider Seiten auf: Auf der einen Seite wurde Jerusalem explizit als Hauptstadt Israels anerkannt, auf der anderen sah die Erklärung davon ab, die israelische Wortwahl von einem "vereinten Jerusalem" zu verwenden, oder spezifische Grenzen festzulegen. Damit ließen die Vereinigten Staaten die Tür offen für Verhandlungen zwischen Israel und den Palästinenser was die Frage der Grenzen anging. Amerika zeigte sich also Willens, dass beide Seiten über eine mögliche Teilung Jerusalems in zwei Hauptstädte – israelisch wie palästinensisch – verhandeln.

Entsprechend muss es verwundern, dass keines der Länder, die die Erklärung kritisierten, ihrem Wortlaut Beachtung schenkte, der an sich deckungsgleich ist mit der Haltung der Vereinten Nationen, der EU und der PA. Weiter hinten in der Rede rief Trump die beiden Seiten dazu auf, den "Status Quo der Heiligen Stätten in Jerusalem, einschließlich des Tempelbergs, bekannt als Haram al-Sharif", zu erhalten. Am 21. Januar 2018 besuchte der amerikanische Vizepräsident Mike Pence für drei Tage Israel und erklärte in seiner Rede vor der Knesset am 22. Januar, dass Jerusalem die "Hauptstadt Israels" sei. Präsident Trump habe das Außenministerium angewiesen, sofort mit den Vorbereitungen zu einer Verlegung der Botschaft nach Jerusalem zu beginnen, die noch vor Ende nächsten Jahres (2019) dort eröffnet werden sollte.(12)

Tatsächlich ließ das Außenministerium am 23. Februar 2018 verkünden, dass die Botschaft zum 70. Jahrestag der Gründung Israels als 14. Mai 2018 in das Gebäude des amerikanischen Konsulats in Jerusalem ziehen würde.(13)

Dies macht es möglich, dass das Oberste Bundesgericht der Vereinigten Staaten diesem Wechsel in der Haltung der amerikanischen Präsidenten hinsichtlich Jerusalem Rechnung trägt und das Außenministerium anweist, im amerikanischen Pass eines Kindes amerikanischer Bürger, geboren in Jerusalem "geboren in Israel" zu registrieren – im Unterschied zum Fall Menachem Zivotofskys.

*  *  *

1. Siehe Berkowitz, Wars of the Holy Places, pp. 390-392.

2. Ibid, at p. 391, und SCOR, 24th Year, 1969, 1483rd Meeting July 1, 1969, at 11–12. Ebenso in: Lapidoth and Hirsch, A Collection of Documents, pp. 174-177; 236-238.

3. Siehe: Treaties 857, vol. 25, at pp. 509, 526.

4. Siehe: Pub. L.104-45 (8.11.95) 109 Stat. 398. und: A. Eldar and N. Goren, The Jerusalem Capital Ambush.
Einstimmige Annahme im Senat,  20. Mai 1997, absolute Mehrheit im Repräsentantenhaus (406:17), 10. Juni 1997.

5.  Laut Verfassung verfügt der US-Präsident über das Veto-Recht bei vom Kongress verabschiedeten Gesetzen. Kommt es jedoch laut Verfassung zu einer wiederholten Verabschiedung des Gesetzes durch den Kongress mit einer Mehrheit größer als Zwei-Drittel, tritt das Gesetz in Kraft. Der Jerusalem Embassy Act  wurde bei der ersten Abstimmung mit 90% Zustimmung angenommen, so dass trotz seiner Opposition Präsident Clinton ein Veto für sinnlos hielt. Auch wenn er es nicht unterzeichnete wurde es am 8. November 1995 rechtskräftig Almanac, Congressional Quarterly, 1995,  pp. 10-23, H-210.

6. Haaretz, October 26, 1995.

7. G. R. Watson, “The Jerusalem Act of 1995,” Catholic University Review, vol. 45 (1996),  pp. 837, 846 etc. M. Halberstam, “The Jerusalem Embassy Act: U.S. Recognition of Undivided Jerusalem as the Capital of Israel,” Bar-Ilan Law Studies, Vol. 14, 1998, at pp. 391, 395-396.

8. Misc. App. (District Court Jerusalem) 186/87 Attorney-General vs. Yoel Davis, PDM 5749 (3) 336, 339 (para. 13).

9. Zivotofsky v. Kerry, vol. 576 U.S (8.6.15) Docket No. 13-628.

10. Siehe: Haaretz of December 6, 2017 at p. 4.

11. Für den Text der Rede, Siehe Internet.

12. Für den Text der Rede, Siehe Internet.

13. State Department announces opening of U.S. Embassy Jerusalem, February 23, 2018, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/02/278825.htm.