Der Westen und ein möglicher Präventivschlag gegen den Iran

April 16, 2012

Der Westen und ein möglicher Präventivschlag gegen den Iran

Dore Gold

· In seiner AIPAC-Rede vom 4. März 2012 ging US-Präsident Barack Obama so weit wie noch nie, um deutlich zu machen, dass, sollten die Sanktionen scheitern, er bereit wäre, den Iran militärisch vom Erwerb nuklearer Waffen abzuhalten. Doch heißt dies tatsächlich, dass die Obama-Regierung zukünftig zu einem Präventivschlag gegen die iranischen Atomanlagen bereit wäre?

· Wäre dies der Fall, dann hieße das eine scharfe Abkehr von der Position vieler Kritiker des Irakkriegs von 2003, die den Vereinigten Staaten das Recht zu einem solchen Präventivschlag absprachen. Zu ihnen gehören äußerst angesehene Juristen wie Harold Koh, Dekan der Yale Law School, unter Obama Rechtsberater des US-Außenministeriums. Koh schrieb 2003 im Stanford Law Review, dass der Irakkrieg „völkerrechtlich illegal“ gewesen sei. Die aus dem Irakkrieg erwachsenden juristischen Streitfragen haben mit aller Wahrscheinlichkeit einen Einfluss darauf, wie die Obama-Administration die Iran-Frage behandelt.

· Der ehemalige Verteidigungsminister Robert M. Gates, Chef der CIA in den neunziger Jahren, stellte dazu fest, dass in dem Moment, an dem die Vereinigten Staaten wissen, ob der Iran die atomare Schwelle übertreten habe, es zu spät sein könnte, um irgendetwas dagegen zu tun. „Sollte deren Politik darin bestehen, an die atomare Schwelle zu gelangen, aber die Bombe nicht zusammenzusetzen, woher wissen wir dann, dass sie sie nicht zusammengesetzt haben? Ich sehe nicht, wie man das überprüfen könnte.“

· In der Vergangenheit haben amerikanische Regierungen militärische Gewalt auch ohne UN-Autorisierung eingesetzt: von Kennedys Seequarantäne gegen Kuba, Reagans Luftschläge gegen Libyen hin zu Clintons Raketenangriffe gegen die Chemiefabrik in El-Shifa, Sudan, die verdächtigt wurde, eine Waffenfabrik zu sein. Ähnliches gilt für den Krieg der NATO im Kosovo. In keinem dieser Angriffe gab es eine unmittelbare Gefahr eines Angriffs auf die Vereinigten Staaten.

In seiner AIPAC-Rede vom 4. März 2012 ging US-Präsident Barack Obama so weit wie noch nie, um deutlich zu machen, dass, sollten die Sanktionen scheitern, er bereit wäre, den Iran militärisch vom Erwerb nuklearer Waffen abzuhalten. Er wies ausdrücklich die Vorstellung zurück, dass die Vereinigten Staaten ihre Politik auf die Abschreckung eines atomar bewaffneten Iran ausrichten sollten, sondern betonte, seine Politik sei es, einen nuklearen Iran zu verhindern: „Die Führer des Iran sollten wissen, dass ich keine Eindämmungspolitik verfolge; meine Politik ist, den Iran daran zu hindern, atomare Waffen zu erlangen.“[1]

Obama zählte dann die Versuche seiner Regierung auf, den Iran zur Umkehr zu bewegen, um schließlich zu sagen: „und dazu gehört auch ein militärischer Plan für den Notfall.“ Und er wiederholte: „Keine der Optionen ist vom Tisch“ und „ich meine, was ich sage.“ Dies war keine ausdrückliche Garantie, dass die Vereinigten Staaten den Iran angreifen würden, sobald er den Punkt erreicht hätte, eine Waffe zusammenzustellen. Doch US-Verteidigungsminister Leon Panetta präzisierte zwei Tage später die Politik der Regierung: „Ein militärischer Eingriff ist die letzte Alternative, wenn alles andere gescheitert ist. Doch dies sollte allen klar sein: Wenn alles andere scheitert, müssen wir handeln.“

Doch heißt dies tatsächlich, dass die Obama-Regierung zukünftig zu einem Präventivschlag gegen die iranischen Atomanlagen bereit wäre? Wäre dies der Fall, dann hieße das eine scharfe Abkehr von der Position vieler Kritiker des Irakkriegs von 2003, die den Vereinigten Staaten das Recht zu einem solchen Präventivschlag absprachen.

Präemptivschlag und Völkerrecht

Die Kritiker fanden sich v.a. im akademischen Betrieb der Vereinigten Staaten und einer Reihe von juristischen Fakultäten, dem Umfeld Barack Obamas vor seinem Eintritt in die Politik. Zu ihnen gehören äußerst angesehene Juristen wie Harold Koh, Dekan der Yale Law School, unter Obama Rechtsberater des US-Außenministeriums. Koh schrieb 2003 im Stanford Law Review, dass der Irakkrieg „völkerrechtlich illegal“ gewesen sei.[2] Die aus dem Irakkrieg erwachsenden juristischen Streitfragen haben mit aller Wahrscheinlichkeit einen Einfluss darauf, wie die Obama-Administration die Iran-Frage behandelt.

Unter dem Eindruck des 11. September behauptete die Bush-Doktrin mit entschiedenem Nachdruck das amerikanische Recht auf Präventivschlag, als sie davon sprach „den Kampf zum Gegner zu tragen … den schlimmsten Bedrohungen begegnen, bevor sie auftreten.“ Im Unterschied dazu betont der berühmte Artikel 51 der UN-Charta „im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen … das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung.“ Aufgrund dieser Formulierung hat sich unter Völkerrechtsexperten eine Denkschule entwickelt, die darauf beharrt, dass eine Anwendung von Gewalt nur nach einem tatsächlichen bewaffneten Angriff gestattet ist.

Doch die rechtlichen Implikationen der Wortwahl von Artikel 51 sind nicht ganz so eindeutig. So gibt es eine zweite Denkschule, die das Recht zur Präemption in einem bewaffneten Konflikt anerkennt, das bisweilen auch als „vorwegnehmende Selbstverteidigung“ auf Grundlage des gewohnheitsmäßigen Völkerrechts bezeichnet wird.[3] Historisch wurde dieses Recht schon im 19. Jahrhundert anerkannt, als US-Verteidigungsminister Daniel Webster die Voraussetzungen von Präemptivschlägen näher bestimmte, nachdem die Briten einen amerikanischen Dampfer – die Caroline – entlang der amerikanisch-kanadischen Grenze angegriffen hatten.[4]

Diese zweite Denkschule geht davon aus, dass das Recht auf Präemption, das im Völkergewohnheitsrecht existiert, von der strengen Wortwahl von Artikel 51 der UN-Charta nicht abgelöst wurde. So stellte der spätere Präsident des Internationalen Gerichtshof in Den Haag Sir Humphry Waldock 1952 in einer Vorlesung fest: „es wäre eine Travestie der Zwecke der Charta, würde man einen sich verteidigenden Staat dazu zwingen, dem Angreifer den ersten und vielleicht tödlichen Schlag zu gestatten.“[5] Israels Angriff im Sechstagekrieg von 1967 bewies gleichfalls die Legitimität von Präemption, wenn es den Anschein hat, ein Krieg bräche unmittelbar aus.

Die Bush-Doktrin

US-Präsident George W. Bush ging einen Schritt weiter – von der Präemption hin zur Prävention – indem er festlegte, dass Amerika nicht bis zur letzten Minute warten, sondern Bedrohungen ausschalten werde, weit bevor sie akut würden. In seinem National-Security-Strategy-Bericht heißt es: „Wir müssen das Konzept der unmittelbaren Bedrohung an die Fähigkeiten und Ziele heutiger Gegner anpassen.“[6]

Innerhalb von zwei Jahren wurden Bushs Ideen v.a. von linksliberalen Kreisen nachdrücklich zurückgewiesen, als die amerikanischen Truppen im irakischen Aufstand steckenblieben. So veröffentlichte die New York Times im September 2004 einen Leitartikel mit dem Titel: „Präventivkrieg: Eine gescheiterte Strategie“. Und zusammen mit Harold Koh rief Prof. Michael Doyle von der Columbia Universität 2008 ein Seminar im Rahmen des hoch angesehenen Carnegie Council zusammen und eröffnete es mit den Worten: „Wenn man heute angesichts des Irak-Fiaskos über präventive Selbstverteidigung redet, so kommt dies ein wenig dem gleich, als würde man Passagiere der Titanic in ihren Rettungsbooten zu ihren Ansichten über Ozeanreisen befragen.“[7] Es schien, als wären die Vereinigten Staaten nicht so schnell bereit – wie sie es beim Irak gewesen waren – militärisch gegen einen Schurkenstaat vorzugehen, der Atomwaffen entwickelt.

Es gibt v.a. zwei juristische Hauptargumente, die immer wieder gegen präventive Militäraktionen der Vereinigten Staaten zu hören sind. Der erste verweist darauf, dass die auszuschaltende Bedrohung nicht so unmittelbar sei wie bei einem Präemptivschlag, sondern noch dabei, sich überhaupt zu entwickeln. Alan Dershowitz erklärte 2006 in seinem Buch Preemption den Konsens, dass Präventivschläge gegen nicht unmittelbare Bedrohungen völkerrechtlich höchst problematisch sind. Doch sollte man Präemption und Prävention tatsächlich so verschieden betrachten, angesichts der Tatsache, dass der Unterschied zwischen ihnen nur darin besteht, dass die Bedrohung verschieden weit auf der Zeitachse entfernt ist?

Hinzu kommt, dass die Problematik sich verschärft, wenn man bis zur letzten Minute auf eine unmittelbare Bedrohung wartet. Auf dem konventionellen Schlachtfeld sind unmittelbare Bedrohungen ersichtlich. Es gibt klassische Anzeichen, die Nachrichtendienste Wochen vor einem Krieg erkennen können, wie z.B. die Mobilisierung von Reserven und Truppenbewegungen von ihren Basen an die Front zusammen mit ihrer Munition. Schaut man sich die gängige staatliche Praxis seit dem Zweiten Weltkrieg sorgfältig an, dann lässt sich erkennen, dass Staaten sich angesichts möglicher Veränderungen im Machtverhältnis auf Präventivmaßnahmen gegen nicht unmittelbare Bedrohungen vorbereitet haben.

Sind Geheimdienste zur Frühwarnung fähig?

Im Raketenzeitalter genügt jedoch ein Knopfdruck und daher ist es weit schwerer zu wissen, ob ein Gegner einen unmittelbaren Angriff plant, für den man einen Präemptivschlag erwägen könnte. Bei Atomwaffen wären die Risiken zu hoch, bis zu Anzeichen eines deutlichen Angriffs zu warten. Aus diesen Gründen ist man bemüht, das Völkerrecht auf einen neueren Stand zu bringen.

Bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist Präsident Obama nicht dazu bereit gewesen, präventiv gegen den Iran vorzugehen, gerade weil er glaubt, dass er noch genügend Zeit habe. So äußerte er gegenüber Jeffrey Goldberg in einem kürzlichen Interview mit The Atlantic: „Der Iran verfügt noch nicht über Atomwaffen und ist auch noch nicht in der Lage, sich eine Atombombe zu verschaffen, ohne dass wir eine ziemlich lange Vorlaufzeit hätten, in der wir uns über seinen Versuch im Klaren würden.“

Ist Obamas Selbstvertrauen gerechtfertigt, angesichts der Fähigkeiten der Nachrichtendienste, ihn rechtzeitig zu warnen? Vor zwei Jahren fragte sich der damalige Verteidigungsminister Robert M. Gates in einer Diskussion des iranischen Atomprogramms: „Sollte deren Politik darin bestehen, an die atomare Schwelle zu gelangen, aber die Bombe nicht zusammenzusetzen, woher wissen wir dann, dass sie sie nicht zusammengesetzt haben? Ich sehe nicht, wie man das überprüfen könnte.“[8]

Gates kannte die Beschränktheit der Nachrichtendienste aus eigener Erfahrung; in den neunziger Jahren war er Chef der CIA gewesen. Die Bedeutung von Gates Äußerung liegt darin, dass in dem Moment, an dem die Vereinigten Staaten wissen, dass der Iran die atomare Schwelle übertreten hat, es zu spät sein könnte, um irgendetwas dagegen zu tun. Und das nachrichtendienstliche Problem beeinflusst die völkerrechtliche Analyse der Iran-Frage, denn wenn die Regierung ihre Geheimdienste so versteht, dass es noch genügend Zeit gäbe, bevor der Iran eine funktionsfähige Atomwaffe vollende, dann gilt die iranische Bedrohung nicht als unmittelbar, womit die Chancen, dass Obama eingreift, nicht sonderlich hoch sind.

Können die Vereinigten Staaten unilateral handeln?

Der zweite juristische Einwand gegen die Präventivschlag-Doktrin der Bush-Ära ist der der Unilateralität, d.h. ohne Unterstützung durch den UN-Sicherheitsrat. Auch die offizielle National Security Strategy der Obama-Administration gestattet Unilateralismus. Doch in Wirklichkeit ist die Lage komplizierter, wie der Libyen-Fall zeigte, in dem die Vereinigten Staaten sich auf ein UN-Mandat mit NATO-Unterstützung verlassen mussten. Kritiker seiner Regierung stellten fest, dass Obama den Luftkrieg gegen Gaddafis Truppen solange verschob, bis er über eine Billigung des UN-Sicherheitsrates verfügte.[9]

Völkerrechtsexperten, die gegenwärtig mit den Möglichkeiten ringen, die Legitimität von Präventivschlägen zu erhöhen, bestehen häufig darauf, dass erst dem UN-Sicherheitsrat Beweise vorgelegt werden müssen – trotz der altbekannten Verzögerungen in der UN-Maschinerie, die in wiederholten Krisensituationen immer wieder unter Beweis gestellt wurden. Dabei sollte darauf verwiesen werden, dass in der Vergangenheit amerikanische Regierungen militärische Gewalt auch ohne UN-Autorisierung eingesetzt haben: von Kennedys Seequarantäne gegen Kuba, Reagans Luftschläge gegen Libyen hin zu Clintons Raketenangriffe gegen die Chemiefabrik in El-Shifa, Sudan, die verdächtigt wurde, eine Waffenfabrik zu sein. Ähnliches gilt für den Krieg der NATO im Kosovo. In keinem dieser Fälle gab es eine unmittelbar bevor stehende Gefahr eines Angriffs auf die Vereinigten Staaten.

Gegenwärtig ist die Obama-Administration nicht bereit, auf eine UN-Autorisierung zu verzichten. Bei einer Befragung vor dem Senatskomitee für die Streitkräfte sagte US-Verteidigungsminister Panetta am 7. März, dass, bevor die Vereinigten Staaten im Fall Syrien militärisch eingreifen würden, es „unser Ziel wäre, eine internationale Billigung zu erwirken.“ Ganz sicher würden die belagerten syrischen Menschen es aber bevorzugen, wenn ihre Rettung nicht vom guten Willen Russlands und Chinas im UN-Sicherheitsrat abhängig wäre. Sollte man nach der gleichen Logik ein wirksames Eingreifen im Iran von einem internationalen Konsens in der UN abhängen, wo man sich noch nicht einmal auf Sanktionen verständigen konnte?

Zweifelsohne deuten die Erklärungen der Obama-Administration darauf hin, dass sie einen guten Teil ihres Widerwillens gegen die Erwägung präventiver Militäraktionen aufgegeben hat, v.a. im Kontext von Antiterroroperationen, selbst wenn die Bedrohung nicht unmittelbar ist. So wies Peter Berkovitz von der Stanford University darauf hin, dass Obamas Antiterrorismus-Berater John Brennan im September 2011 auf einer Rede gesagt hatte, dass „ein flexibleres Verständnis von ‚Unmittelbarkeit‘““ gebraucht würde.[10] Und auch US-Justizminister Eric Holder bekräftigte diesen Punkt in einer wichtigen Rede vom 5. März 2012 zur Frage gezielter Tötungen von individuellen Terroristen.[11] Diese Bemerkungen sind angesichts der starken Ablehnung gegenüber Militäraktionen gegen nicht unmittelbare Bedrohungen, wie eben Präventivschläge, von Bedeutung.

Schaut man sich die Rhetorik der US-Regierung an, so scheint es, als zeichne sich ein Wandel innerhalb der amerikanischen Militärpolitik ab. Doch wie weit dieser reicht ist schwer einzuschätzen. Die offensichtlichen rhetorischen Verschiebungen sind bemerkenswert, denn sie zeugen von einer Haltungsänderung. Doch dieser neue auszulotende Ansatz sieht sich massiven Vorbehalten gegen präventive Militäroperationen im ganz spezifischen Kontext der atomaren Weiterverbreitung seit dem Irakkrieg ausgesetzt.[12] In der Praxis heißt dies wahrscheinlich, dass, selbst wenn deutlich wird, dass Sanktionen keinen Einfluss auf die iranische Entscheidungsfindung im Hinblick auf Atomwaffen gehabt haben, es noch ein weiter Weg bis zum amerikanischen Entschluss wäre, den Iran militärisch zu stoppen.

[1] Text von Präsident Barak Obamas Rede vor AIPAC, Associated Press, 4. März 2012.

[2] Harold Hongju Koh, “On American Exceptionalism,” Stanford Law Review, Volume 55, Mai 2003, p. 1523. Koh wandte sich gegen die auf alten UN-Sicherheitsratsresolutionen anstelle einer neuen fußenden Begründungen der Bush-Administration, stellte jedoch fest, dass dies immerhin besser wäre als „losgelöste Behauptungen von ‚präemptiver Selbstverteidigung‘,“ die er offensichtlich nicht akzeptierte.

[3] Ian Brownlie, Principles of Public International Law (Oxford: Oxford University Press, 2008), p. 733.

[4] Im Dezember 1837 kam es in Kanada zu einem bewaffneten Aufstand gegen die Briten, bei dem die Aufständischen Nachschub vom amerikanischen Teil der Grenze erhielten. Die Caroline war ein amerikanischer Dampfer, der zur Unterstützung der Rebellen eingesetzt war. Ein britisch geführtes Kommando enterte das Schiff, steckte es in Brand und ließ es den Fluss hinabtreiben, bis es die Niagarafälle hinabstürzte. In Großbritannien bezeichnete Lord Palmerston dies als einen Akt der Selbstverteidigung. US-Außenminister Daniel Webster wies diese britische Behauptung zurück, argumentierte jedoch gegenüber dem britischen Minister in Washington 1841 in einem Brief, unter welchen Bedingungen der Einsatz von Gewalt gerechtfertigt wesen wäre. Dies wurde Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts.

[5] Zitiert von Botschafter Yehuda Blum, “Israel’s Statement Before the Security Council Concerning Its Actions Regarding the Osirak Reactor, June 12 1981,” in John Norton Moore (ed.), The Arab-Israeli Conflict: Volume IV: The Difficult Search for Peace (1975-1988) (Princeton: Princeton University Press, 1991), p. 993.

[6] Anthony Clark Arend, “International Law and the Preemptive Use of Force,” Washington Quarterly, Spring 2003, p. 96.

[7] Michael W. Doyle, Harold H. Koh, Joanne J. Myers, “Striking First: Preemption and Prevention in International Conflict,” Public Affairs Program, Carnegie Council, 23. September 2008.

[8] David E. Sanger, “On Iran, Questions of Detection and Response Divide U.S. and Israel,” New York Times, 6. März 2012.

[9] John Yoo, “An Unavoidable Challenge,” National Review, 3. Januar 2012.

[10] Peter Berkowitz, “Would a Military Strike Against Iran Be Legal?” Real Clear Politics, 2. März 2012.

[11] U.S. Department of Justice, „Attorney General Eric Holder Speaks at Northwestern University School of Law, Chicago,“ 5. März 2012.

[12] Siehe Kommentar Harold Kohs in: Michael W. Doyle, Striking First: Preemption and Prevention in International Conflict (Princeton: Princeton University Press, 2008), p. 101.