Anmerkungen zum neuen UN-Status der Palästinenser
Alan Baker
· Die Resolution der UN-Vollversammlung zur Aufwertung des palästinensischen Status hat weder einen Palästinenserstaat geschaffen noch den Palästinensern zu irgendeiner Form von Staatlichkeit verholfen. Resolutionen der Vollversammlung wie die vorliegende können das Völkerrecht und seine Praxis weder bestimmen noch diktieren.
· Die Gebiete des Westjordanlands wurden durch keinerlei rechtlich verbindliches Dokument oder Abkommen je zu souveränen palästinensischen Gebieten gemacht. Sowohl Israel als auch die Palästinenser erheben Anspruch auf umstrittene Gebiete.
· Durch die Aufwertung wurde weder der Status von Israel noch der der Gebiete in irgendeiner Form verändert. Damit ist auch die jüngste Behauptung der Palästinenserführung widerlegt, nach der Israel über Nacht zu einem Besetzer souveränen palästinensischen Territoriums geworden wäre.
· Keine der zwischen Israel und den Palästinensern unterzeichneten Vereinbarungen enthalten irgendeine Begrenzung der Baumaßnahmen auf dem ihrer jeweiligen Jurisdiktion unterstehenden Gebiet. Der Versuch der Palästinenserführung, die Siedlungsfrage zu isolieren und zur Vorbedingung für weitere Verhandlungen zu machen, verringert die Aussicht auf eine Rückkehr zu nachhaltigen Vereinbarungen.
· Der Internationale Strafgerichtshof (ICC) ist nicht dazu verpflichtet, den Empfehlungen der UN-Vollversammlung zu folgen. Bislang hat der ICC vermieden, den Charakter unabhängiger Gerichtsbarkeit politisieren oder anderweitig kompromittieren zu lassen.
· Die vergeblichen Versuche, Israel und seine Politiker durch Anklagen zu kriminalisieren zeugen nicht vom Willen der Palästinenser, eine Atmosphäre gegenseitigen Vertrauens zu schaffen, die notwendig wäre, um echte und aufrichtige Verhandlungen wieder aufzunehmen.
Nun, nachdem sich die Aufregung um die Aufwertung der Palästinenser vor der UN gelegt und nachdem Präsident Mahmoud Abbas den Beifall und die Ehrerbietung der Plenarversammlung der UN, der Europäer und vieler Israelis als Held und Retter des palästinensischen Volkes erhalten hat, nachdem ein paar der juristisch versierten und nicht so versierten Kommentatoren in Israel bereits voraussagen, dass israelischen Politiker, Offizieren und Siedlern demnächst vor dem Internationalen Strafgerichtshof der Prozess gemacht werden wird wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, nun, nachdem die palästinensischen Anwälte eifrig daran sind, die Strafanzeigen gegen Israel vorzubereiten, nun also ist es vielleicht an der Zeit, die Situation ins rechte Licht zu rücken und die juristischen und politischen Fakten ohne jegliche irreführende Übertreibung, fantasiereiche Ausschmückung, Wunschdenken und falsche Prophezeiungen zu benennen.
Kein Palästinenserstaat geschaffen
Die Resolution der UN-Vollversammlung[1] zur Aufwertung des palästinensischen Status hat weder einen Palästinenserstaat geschaffen noch den Palästinensern zu irgendeiner Form von Staatlichkeit verholfen. Die Vollversammlung verfügt über keinerlei juristische und politische Handhabe, um Staaten zu schaffen. Sie hat lediglich den Beobachterstatus der UN-Vertretung der PLO zu dem eines Beobachter-, nicht aber dem eines Mitgliedsstaats aufgewertet und dies aus UN-internen Zecken für die UN und ihre konstituierenden Organe und Agenturen.
Resolutionen der Vollversammlung wie die vorliegende können das Völkerrecht und seine Praxis weder bestimmen noch diktieren. Sie können keinen Staat und keine Organisation dazu zwingen, ihre Empfehlungen zu akzeptieren oder ihnen gemäß zu handeln. Es handelt sich bei ihnen um wenig mehr als unverbindliche Empfehlungen, in denen der politische Wille jener Staaten zum Ausdruck kommt, die dafür gestimmt haben. Damit handelt es sich bei dieser UN-Vollversammlungsresolution nur um eine weitere jener hunderten von empfehlenden Resolutionen zu Fragen des Nahen Ostens, die bereits von der UN-Vollversammlung angenommen und in die Annalen der UN-Geschichte eingegangen sind.
Genau wie all die anderen politisch motivierten und einseitigen Resolutionen zur Nahostfrage im Allgemeinen oder zu Jerusalem, Siedlungen, Grenzen und Flüchtlingen im Besonderen, die praktisch keine Auswirkung und keinen Einfluss auf die Lage vor Ort haben und den Verhandlungsprozess kein bisschen voranbrachten, so wird auch diese Resolution, in der die Vollversammlung einen Palästinenserstaat in „Grenzen von vor 1967“ visioniert, keine Auswirkung und keinen Einfluss auf die Situation zwischen Israel und den Palästinensern haben, die nur durch direkte Verhandlungen und ein Abkommen zwischen beiden Seiten beeinflusst werden kann.
Palästinenser nicht in Position, Staat zu erklären
Die international akzeptierten Voraussetzungen für Staatlichkeit beinhalten u.a. territoriale Einheit und verantwortliche Herrschaft sowie das Vermögen, internationale Verpflichtungen zu erfüllen und Verantwortung zu tragen.[2] Desweiteren verlangt die UN-Charta, dass ein Staat, der um Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen ersucht, ein „friedliebender“ ist, der sowohl willens als auch fähig ist, den Verpflichtungen der Charta nachzukommen.[3]
Ganz offensichtlich haben die Palästinenser noch einiges zu leisten, bevor sie ehrlich sagen können, dass sie diese ziemlich grundlegenden Bedingungen für Staatlichkeit erfüllen. Angesichts der Tatsache, dass der Gazastreifen von der Hamas (und damit auch dem Iran) beherrscht wird, die mit der das Westjordanland regierenden Fatah auf ideologischem und militärischem Kriegsfuß steht, während tausende von Raketen regelmäßig, absichtlich und unterschiedslos von Gaza aus auf israelische Städte und Dörfer gefeuert werden – eine drastische wie willentliche Verletzung des humanitären Völkerrechts – und tausende mehr gebunkert werden von den unverhohlen und stolz in Gaza operierenden Terrorgruppen, könnte kein logisch denkender Beobachter in aller Vernunft eine palästinensische Bereitschaft zur Staatlichkeit, geschweige denn zu einer UN-Mitgliedschaft attestieren.
UN-Terminus „besetzte Palästinensergebiete“ weder juristisch noch faktisch korrekt
Die Gebiete des Westjordanlands wurden durch keinerlei rechtlich verbindliches Dokument oder Abkommen je zu souveränen palästinensischen Gebieten gemacht. Die UN-Sicherheitsratsresolutionen 242 (1967)[4] und 338 (1973)[5] fordern beide eine Verhandlungslösung zwischen den betroffenen Parteien für den Konflikt und in Folge dieser kamen Israel und die PLO überein, alle relevanten Fragen hinsichtlich des Schicksals der Gebiete durch Verhandlungen zu lösen.[6]
Sowohl Israel als auch die Palästinenser erheben Anspruch auf die umstrittenen Gebiete. Die Palästinenser gründen ihren Anspruch auf ihr langjähriges Bewohnen der Gegend und ihr Recht auf Selbstbestimmung, Israel seinen auf historische und eingeborene Anrechte,[7] sowie eine Reihe von Dokumenten, angefangen von der Balfour-Deklaration 1917,[8] über das Britische Mandat des Völkerbundes[9] hinzu zur Charta der UN. Doch ungeachtet dieser Ansprüche haben sich beide Seiten im Olsoer Abkommen von 1993-95 darauf geeinigt, den Endstatus dieser Gebiete auszuhandeln.[10]
Daher gilt, dass jeglicher Verweis in den vielen UN-Resolutionen auf „besetzte Palästinensergebiete“ nicht mehr ist, als ein unverantwortliches Vorverurteilen in einem Sachverhalt, der von Israel und den Palästinensern als durch Verhandlungen zu lösen bestimmt wurde. Dies zeugt von wenig mehr als von Wunschdenken auf Seiten jener Staaten, die diesen Begriff verwenden. Jene Resolutionen haben weder noch konnten sie je die Souveränität fraglicher Gebiete bestimmen oder jene Staaten und Autoritäten, denen jene Gebiete gehören sollen.[11]
Folglich gilt der bislang geltende Status für die Gebiete, wie er von Israel und den Palästinensern vereinbart wurde auch weiterhin, trotz der Aufwertung der Palästinenser vor der UN. Dadurch wurde weder der Status von Israel noch der der Gebiete in irgendeiner Form verändert. Damit ist auch die jüngste Behauptung der Palästinenserführung widerlegt, nach der Israel über Nacht zu einem Besetzer souveränen palästinensischen Territoriums geworden wäre.
Siedlungsfrage nicht Vorbedingung, sondern Verhandlungssache
Bei Beginn des Friedensprozesses wurde von beiden Seiten vereinbart – und von der internationalen Gemeinschaft beim Osloer Abkommen bezeugt, dass die Siedlungsfrage einer von mehreren Punkten der Endstatusverhandlungen sein werde.[12] Keine der zwischen Israel und den Palästinensern unterzeichneten Vereinbarungen enthalten irgendeine Begrenzung der Baumaßnahmen auf dem ihrer jeweiligen Jurisdiktion unterstehenden Gebiet.[13]
Der Versuch der Palästinenser, die Siedlungsfrage zu isolieren und sie zu einer Vorbedingung für weitere Verhandlungen zu machen, sowie ihre Drohungen gegen die Siedlungen vor dem Internationalen Strafgerichtshofe vorzugehen, schwächen die Aussicht auf eine Rückkehr zum Verhandlungstisch.
Je eher die Palästinenser ihre Fähigkeit und ihren Willen zu Verhandlungen beweisen, desto schneller wird die Siedlungsfrage in friedlicher Übereinkunft gelöst und von der bilateralen und internationalen Agenda verschwinden.
Palästinensische Drohungen mit dem Internationalen Strafgerichtshof – juristisch wie politisch zweifelhaft
Ein zentraler Aspekt der palästinensischen Kampagne zur Anerkennung ihrer Staatlichkeit vor der UN war die Prämisse, dass dies ihnen ermöglichen würde, beim Internationalen Strafgerichtshof (ICC) rechtliche Schritte gegen israelische Politiker und Offiziere einzuleiten. Jene Absicht hat in den internationalen Medien einiges an Aufmerksamkeit erzielt und sogar noch einiges mehr in Israel. Selbst einige israelische Juristen haben in den Chor eingestimmt und sind so weit gegangen, eine Liste potentieller Kriegsverbrechen vorzulegen, derer Israel angeklagt werden könnte.[14]
Doch diese Prämisse ist aus verschiedenen Gründen bereits äußerst fragwürdig. Denn der ICC ist weder ein UN-Institution noch eine UN-Sonderorganisation und ist daher nicht verpflichtet wie die Sonderorganisationen und andere Körperschaften innerhalb der UN, den Empfehlungen der Vollversammlung zu folgen. Er ist eine „unabhängige, beständige, rechtsprechende Institution“ wie es im mit der UN ausgehandelten Beziehungsabkommen bestimmt wird.[15]
Das Statut des ICC von 1998 sieht vor, dass die Rechtsprechung des Gerichts nur durch Staaten aktiviert werden kann und dass nur Mitgliedstaaten des Statuts Anklage erheben können.[16] Im Januar 2009 wandte sich die Palästinensische Autonomiebehörde mit einem offiziellen Schreiben an den ICC und erklärte ihren Willen, seine Jurisdiktion auf dem „Territorium von Palästina“ zu akzeptieren. Doch in seiner Entscheidung vom April 2012[17] erklärte der damalige Chefankläger des ICC, dass sein Büro nicht dafür zuständig sei zu bestimmen, ob der Begriff „Staat“ auf die Palästinensische Autonomiebehörde anwendbar sei. Er fügte hinzu, dass die „Kompetenz zur Bestimmung des Begriffes ‚Staat‘ im Rahmen der Bedeutung von Artikel 12 [des ICC-Statuts] an erster Stelle beim Generalsekretär der Vereinten Nationen liegt, welcher im Zweifelsfall den Rat der Vollversammlung in Anspruch nehmen kann. Die Versammlung der Mitgliedsstaaten des Rom-Statuts wird sich also in angemessener Zeit der Angelegenheit in Übereinstimmung mit Artikel 112(2)(g) des Statuts dem Gegenstand widmen.“
Ob sich der Generalsekretär dieser ihm vom Chefankläger gereichte „Heiße Kartoffel“ zuwenden wird, ist zu bezweifeln. Er ist jedenfalls nicht dazu verpflichtet.
Bei Betrachtung der Frage, ob die Palästinenser in dem Sinne als Staat verstanden werden dürfen, dass sie den ICC in Anspruch nehmen dürfen, lässt sich der Fakt nicht leugnen, dass selbst nach der jüngsten Aufwertung ihres Status die Palästinenser genauso wenig über einen Staat verfügen wie davor. Es bleibt also hochgradig unwahrscheinlich, dass der Gerichtshof, die Versammlung seiner Mitgliedstaaten oder der UN-Generalsekretär – sofern sie denn rechtmäßig und ohne politische Manipulation funktionieren – dazu in der Lage wären, die palästinensischen Anklagen gegen israelische Politiker zu akzeptieren.
Als unabhängige juristische Institution und dem Zweck seiner Gründung verpflichtet sowie der Absicht seine absolute Objektivität zu bewahren hat der ICC vermieden, den Charakter unabhängiger Gerichtsbarkeit politisieren oder anderweitig kompromittieren zu lassen. Die Versuche der Palästinenser, den ICC zu politisieren und ihn in einen Prügel gegen Israel und seine Führung zu verwandeln, könnten ohne Zweifel, wenn erfolgreich, den Gerichtshof nachträglich schädigen und seine Glaubwürdigkeit und Funktionsfähigkeit schwer beeinträchtigen.
Schlussfolgerungen
Eine Lösung der Probleme des Nahen Ostens, einschließlich der Erreichung einer palästinensischen Staatlichkeit, kann nicht durch Resolutionen der UN-Vollversammlung erreicht werden, gleich wie groß ihre Mehrheit und wie oft sie wiederholt werden.
Durch den UN-Sicherheitsrat und die Parteien der verschiedenen Friedensverträge und anderer Abkommen selbst wurde allgemein anerkannt, dass nur echte Verhandlungen in Treu und Glauben die lang gesuchte und dauerhafte Lösung produzieren werden, einschließlich des Weges zum Palästinenserstaat.
Indem sie falsche Hoffnungen unter der palästinensischen Bevölkerung weckten, und dabei vielleicht ihren eigenen Interessen und Absichten dienten, haben die Palästinenserführung im Allgemeinen und Mahmoud Abbas im Besonderen dafür gesorgt, dass Frustration und Enttäuschung unausweichlich sein werden, sobald klar wird, dass sich nicht wirklich etwas geändert hat und es auch nicht so aussieht, als würde sich etwas ändern, solange die Palästinenserführung nicht in der Lage ist, alle Palästinenser in Verhandlungen mit Israel zu vertreten.
Ebenso gilt, dass die vergeblichen Versuche, Israel und seine Politiker durch Anklagen zu kriminalisieren nicht vom Willen der Palästinenser zeugen, eine Atmosphäre gegenseitigen Vertrauens zu schaffen, die notwendig wäre, um echte und aufrichtige Verhandlungen wieder aufzunehmen.
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[1] A/Res/67/19, 26 November 2012, http://unispal.un.org/unispal.nsf/0080ef30efce525585256c38006eacae/181c72112f4d0e0685257ac500515c6c?OpenDocument
[2] Article 1, 1933 Montevideo Convention, http://www.cfr.org/sovereignty/montevideo-convention-rights-duties-states/p15897
[3] Article 4, UN Charter, http://www.un.org/en/documents/charter/chapter2.shtml
[4] http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/240/94/IMG/NR024094.pdf?OpenElement
[5] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/UN+Security+Council+Resolution+338.htm
[6] Siehe den Briefwechsel zwischen PLO-Chef Yassir Arafat und dem israelischen Premierminister Yitzhak Rabin vom 9. September 1993, in dem Arafat versprach: „Die PLO verpflichtet sich zum Friedensprozess in Nahost und zu einer friedlichen Lösung des Konfliktes zwischen den beiden Seiten und erklärt, dass alle offenen Fragen zum Endstatur durch Verhandlungen gelöst werden.“ http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israel-PLO+Recognition+-+Exchange+of+Letters+betwe.htm
[7] Siehe auch die Erklärung UN zu den Rechten Eingeborener. http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf
[8] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/The+Balfour+Declaration.htm
[9] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/The+Mandate+for+Palestine.htm
[10] http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm
[11] Siehe das Kapitel des Autors „Israel’s Rights Regarding Territories and the Settlements in the Eyes of the International Community,“ in: Israel’s Rights as a Nation State in International Diplomacy (Jerusalem Center for Public Affairs, 2011), http://jcpa.org/book/israels-rights/
[12] Siehe Artikel 5 der Prinzipienerklärung von 1993 zwischen Israel und der PLO (auch als Oslo I bekannt), http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Declaration+of+Principles.htm, and the PLO-Israel 1995 Interim Agreement, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm
[13] Im Gegenteil – Artikel 27 von Anhang III des israelisch-palästinensischen Interimsabkommens gestattet ganz ausdrücklich, dass die jeweiligen Parteien die entsprechenden Planungen, Einzonungen und Baumaßnahmen. http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT+-+Annex+III.htm#app-27
[14] Eyal Gross, „Following UN Recognition of Palestine, Israel Could Be Forced to Defend Itself at The Hague,“ Ha’aretz, 2. Dez 2012.
[15] http://www.icc-cpi.int/nr/rdonlyres/916fc6a2-7846-4177-a5ea-5aa9b6d1e96c/0/iccasp3res1_english.pdf
[16] Siehe Artikel 12-14 des ICC-Statuts: http://untreaty.un.org/cod/icc/statute/romefra.htm
[17] http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/C6162BBF-FEB9-4FAF-AFA9-836106D2694A/284387/SituationinPalestine030412ENG.pdf