Israelische Siedlungen und amerikanische Politik

June 15, 2009

Israelische Siedlungen und amerikanische Politik

Dore Gold

· Die harte und konfrontative Rhetorik der Obama-Administration wirft eine ganze Reihe spezifischer Fragen auf: Verletzen die israelischen Siedlungen das Völkerrecht? Stellen die Siedlungen einen Bruch von Vereinbarungen und ein Hindernis für den Frieden dar? Sieht die amerikanische Regierung einen vollständigen Rückzug Israels zu den Linien von 1967 vor oder akzeptiert sie, dass Israel einen Teil der Gebiete für verteidigungsfähige Grenzen benötigt?

· Für viele Beobachter kommt überraschend, dass die Siedlungspolitik nicht als Bruch des Osloer Abkommens von 1993 oder ihm folgender Vereinbarungen zu seiner Umsetzung bezeichnet wird. Wenn die Vereinigten Staaten sich nun darum bemühen, die israelischen Siedlungsaktivitäten einzuschränken, dann versuchen sie im Wesentlichen, israelische Zugeständnisse zu erzielen, die über das hinausgehen, zu dem sich Israel rechtlich formell in Oslo verpflichtet hat.

· Der stellvertretende Nationale Sicherheitsberater Elliot Abrams des ehemaligen US-Präsidenten Bush schrieb am 8. April 2009 in einem Artikel der Washington Post, dass die Vereinigten Staaten und Israel ganz spezifische Richtlinien für die Siedlungspolitik ausgehandelt hätten, nach denen „Siedlungsaktivitäten … das Gebiet eines zukünftigen palästinensischen Gebildes [nicht verkleinern].“ Wären die Vereinigten Staaten tatsächlich darüber besorgt, dass Israel das Gebiet verringert, das die Palästinenser zukünftig erhalten werden, dann würde das Obama-Team sich weiterhin an das stillschweigende Abkommen zwischen den Regierungen Bush und Sharon halten.

· Angesichts der Tatsache, dass der bebaute Anteil der Siedlungsgebiete lediglich 1,7 Prozent des Westjordanlandes umfasst, wäre der marginale Gewinn an Territorium durch natürliches Wachstum vernachlässigbar klein. Zudem hat, seitdem Israel einseitig 9 000 Siedler aus dem Gazastreifen zurückholte, das Argument stark an Gewicht verloren, dass die Anwesenheit von Siedlern einem zukünftigen territorialen Kompromiss im Wege stehen würde.

· Die Vereinigten Staaten und Israel müssen zu einer neuen Verständigung in der Siedlungsfrage kommen. Weder rechtlich noch diplomatisch stellen die Siedlungen ein Problem dar, das eine Gefährdung der amerikanisch-israelischen Beziehung rechtfertigen würde. Es könnte eher sein, dass die gegenwärtigen amerikanisch-israelischen Spannungen sich nicht auf die Siedlungsfrage beziehen, sondern auf das Ausmaß des von der Obama-Administration vorgesehenen israelischen Abzugs aus dem Westjordanland.

· Es ist beunruhigend, dass der Sprecher des amerikanischen Außenministeriums Robert Wood am 1. Juni 2009 Antwort auf wiederholte Fragen verweigerte, ob sich die Obama-Administration rechtlich an ein Schreiben Präsident Bushs an Ariel Sharon vom April 2004 zur Frage der Siedlungen und verteidigungsfähigen Grenzen gebunden fühle. Es wäre vorteilhafter, ließe sich diese Frage schnell klären, anstatt dass beide Länder fortgesetzt Energie für ein Thema verschwenden, das vermutlich nicht der wirkliche Grund für die Meinungsverschiedenheit ist.

In seiner Kairoer Rede vom 4.Juni 2009 hat Präsident Barack Obama zum wiederholten Male einen Schwerpunkt der amerikanischen Politik auf die von ihm nachdrücklich kritisierten israelischen Baumaßnahmen im Westjordanland gelegt: „Die Vereinigten Staaten betrachten den fortgesetzten Bau israelischer Siedlungen nicht als legitim. Der Bau verletzt bestehende Abkommen und untergräbt die Bestrebungen, Frieden zu erreichen. Es ist an der Zeit, dass diese Besiedelung aufhört.“ Seine Außenministerin Hillary Clinton war nicht weniger deutlich, als sie am 27. Mai 2009 die Position Obamas in dieser Frage erläuterte: „Er möchte ein Ende des Siedlungsbaus sehen – nicht bei einigen Siedlungen, nicht bei Außenposten, und auch keine Ausnahmen für ‚natürliches Wachstum‘.“

Die harte und konfrontative Rhetorik der Obama-Administration wirft die Frage auf, ob wir es mit einem Bruch mit der Politik vergangener US-Regierungen zu tun haben. Obamas Behauptung, der gegenwärtige israelische Siedlungsbau stelle eine Verletzung vergangener Abkommen dar, lässt fragen, an welche Vereinbarungen er dabei denkt.

Israelische Siedlungen existieren in den 1967 im Sechstagekrieg eroberten Territorien seit mehr als vierzig Jahren. Sie begannen als militärische und landwirtschaftliche Außenposten in größtenteils strategisch bedeutsamen Gebieten des Westjordanlandes, welche Israel schließlich für sich zu beanspruchen plante. Diese Siedlungen waren an Orten gelegen, aus denen Juden im Krieg von 1948 vertrieben wurden. Die amerikanische Regierung unterstützte das Siedlungsunternehmen zwar nicht, reagierte aber, abhängig von der allgemeinen Beziehung zwischen den Ländern, mit wechselhafter Intensität darauf.

So enthielt sich die Carter-Administration wiederholt bei Abstimmungen im UN-Sicherheitsrat, als 1979 Resolutionsentwürfe vorgelegt wurden, die die israelischen Siedlungsaktivitäten verurteilten. Im März 1980 entschied sich die Regierung jedoch plötzlich, die Resolution 465 über den „Abbau“ aller Siedlungen zu unterstützen, auch wenn sie diese Position später wieder revidierte.

Diese wechselhafte Position gegenüber der Siedlungsfrage resultierte auch aus der amerikanischen Haltung zu einer ganzen Reihe spezifischer Fragen, die sich durch die Errichtung jüdischer Siedlungen stellten:

· Verletzen die israelischen Siedlungen das Völkerrecht?

· Stellen die Siedlungen einen Bruch spezifische bilateraler Vereinbarungen zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn und damit ein Hindernis für zukünftige Friedensverhandlungen dar?

· In welchem Maße, sieht die amerikanische Regierung einen vollständigen Rückzug Israels zu den Linien von 1967 vor oder akzeptiert sie, dass Israel einen Teil der Gebiete für verteidigungsfähige Grenzen und die Befriedigung seiner Sicherheitsbedürfnisse benötigt?

Hinzu kamen zwei weitere widersprüchliche Erwägungen. Washington war jahrelang gegen die Siedlungen, da man sie als unilaterale Aktionen betrachtete, die den Ausgang zukünftiger Verhandlungen vorwegnahmen. Gleichzeitig beschränkte man aber amerikanische Positionen oder Maßnahmen gegen die Siedlungen. Zwar wendeten sich alle amerikanischen Regierungen aus politischen Gründen gegen die Siedlungspolitik, doch sie sahen die Vereinten Nationen als unangemessenes Druckmittel auf Israel und betonten, dass die arabisch-israelischen Streitpunkte bilateral zwischen den Konfliktparteien geklärt werden sollten.

Die Siedlungen im Licht des Völkerrechts

Bevor man sich mit der spezifischen Frage der Siedlungen befasst, ist es hilfreich, sich daran zu erinnern, dass Israels Einmarsch in das Westjordanland eine Reihe rechtlicher Dilemmas zeitigte, die die juristische Perspektive auf die Siedlungen massiv beeinflussen. Israel rückte in einem Verteidigungskrieg in das Westjordanland ein, weshalb der UN-Sicherheitsrat Israel nicht dazu auffordern konnte, alles eroberte Territorium wieder zu verlassen, als er im November 1967 die Resolution 242 verabschiedete. Das Gebiet war zuvor von 1949 bis 1967 von dem haschemitischen Königreich Jordanien besetzt gewesen, dessen Souveränität über das Westjordanland von der gesamten internationalen Gemeinschaft bestritten wurde – mit Ausnahme Großbritanniens und Pakistans. Vor 1949 wurde das Territorium mittels des Palästinamandats von 1922 verwaltet, in dem jüdische Rechtsansprüche anerkannt wurden.

US-Vertreter waren sich dieser Umstände bewusst. Eugene Rostow, ehemals Dekan der Juristischen Fakultät von Yale, Unterstaatssekretär im Außenministerium der Johnson-Regierung, schrieb Jahre später, Israel habe des „unanfechtbare Recht, Siedlungen im Westjordanland zu errichten.“ Er argumentierte, dass der israelische Anspruch auf das Territorium „mindestens so berechtigt wie der Jordaniens“ sei. Prof. Stephen Schwebel, späterer Rechtsberater des US-Außenministeriums und nachfolgend Präsident des Internationalen Gerichtshofes in Den Haag, ging sogar noch einen Stück weiter, als er 1970 schrieb, Israel habe „einen größeren Anspruch auf das palästinensische Gebiet, einschließlich Jerusalems, als Jordanien und Ägypten.“ Und am 29. Juli 1977 nannte US-Außenminister Cyrus Vance es eine „offene Frage, wer auf das Westjordanland rechtlich Anspruch“ habe.

Die Johnson-Administration der späten 60er Jahre stand den israelischen Siedlungsaktivitäten kritisch gegenüber, bezeichnete sie jedoch nicht als illegal. Erst in der Carter-Administration tauchte mit dem Rechtsberater des US-Außenministeriums Herbert Hansell die Ansicht auf, dass die Siedlungen gegen das Völkerrecht verstoßen würden. Doch diese politische Linie der Carter-Regierung wurde von allen folgenden Regierungen zurückgenommen. So erklärte Präsident Ronald Reagan am 2. Februar 1981, dass die Siedlungen „nicht illegal“ seien. Er kritisierte sie jedoch aus politischen Gründen und nannte sie „unklug“ und „übereilt.“

Die Frage der Rechtmäßigkeit der Siedlungen ergibt sich daraus, wie verschiedene Rechtsinstitutionen die Anwendbarkeit der Vierten Genfer Konvention von 1949 beurteilen, die sich auf Zivilpersonen in Kriegszeiten bezieht. Der Artikel 49 der Konvention untersagt eindeutig „zwangsweise Massenumsiedlungen“ geschützter Personen aus besetzten Gebieten. Weiter unten wird in dem Artikel festgestellt: „Die Besetzungsmacht darf nicht Teile ihrer eigenen Zivilbevölkerung in das von ihr besetzte Gebiet deportieren oder umsiedeln.“ Die amerikanischen Auslegungen des Artikels haben darauf verwiesen, dass er sich auf Massenumsiedlungspolitik, wie sie die Nazi praktizierten, bezieht, nicht jedoch auf die israelischen Siedlungsaktivitäten. Der amerikanische UN-Botschafter der ersten Bush-Administration in Genf, Morris Abram, erklärte, dass er zu dem amerikanischen Personal während der Nürnberger Prozesse gehörte und daher mit den „legislativen Intentionen“ der Vierten Genfer Konvention vertraut sei. Er verwies am 1. Februar 1990 darauf, dass sie sich auf „zwangsweise Massenumsiedlungen“ beziehen ließen, nicht jedoch auf israelische Siedlungen.

Man muss dazu sagen, dass innerhalb der israelischen Rechtsauffassung, der Vorwurf, die Siedlungspolitik sei mit den Zwangsvertreibungen der Nazis im Zweiten Weltkrieg vergleichbar, als äußerst beleidigend empfunden wird. Als in Israel darüber abgestimmt wurde, ob es das Romstatut zur Gründung des Internationalen Strafgerichtshof akzeptieren würde, erklärte der Vorsitzende der israelischen Delegation, Richter Eli Natan, dass, obwohl er äußerstes Unbehagen darüber empfinde, gegen die Gründung des Gerichtshofs zu stimmen, Israel keinem politisierten Statut zustimmen könne, dass die Siedlungsaktivitäten zu den „abscheulichsten und schlimmsten Kriegsverbrechen“ zähle. Für Natan, selbst ein Holocaust-Überlebender, wie auch sein Team, war dies ein abgeschmackter Vorwurf. Die Vereinigten Staaten unterstützten Israel gegen diese Vorwürfe im Gründungsdokument des Internationalen Strafgerichtshof, die andeuteten, dass der Staat Israel, der zum Teil von Überlebenden des Holocausts gegründet worden war, sich selbst ähnlich schwerer Verbrechen schuldig machen würde, wie die Täter.

Die Siedlungen im Licht vergangener internationaler Vereinbarungen

Für viele Beobachter kommt überraschend, dass die Siedlungspolitik nicht als Bruch des Osloer Abkommens von 1993 oder ihm folgender Vereinbarungen zur Umsetzung bezeichnet wird. Während der Geheimverhandlungen im Vorfeld von Oslo beauftragte Yassir Arafat seine Unterhändler, einen „Siedlungsstopp“ zu fordern, doch Premier Yitzhak Rabin und Außenminister Shimon Peres weigerten sich, Arafat nachzugeben. Arafat stimmte trotz eines fehlenden Siedlungsstopps dem Osloer Abkommen zu. Dieses war im Wesentlichen ein Übergangsabkommen, in dem festgehalten wurde, dass die Siedlungsfrage in den endgültigen Statusverhandlungen angesprochen werden würde. Wenn die Vereinigten Staaten sich nun darum bemühen, die israelische Siedlungsaktivitäten einzuschränken, dann versuchen sie im Wesentlichen, israelische Zugeständnisse zu erzielen, die über das hinausgehen, zu dem sich Israel rechtlich formell in Oslo verpflichtet hat.

Die Siedlungen wurden zu einer weit vordringlicheren Angelegenheit im Bericht der Kommission unter Senator George Mitchell, der am 4. Mai 2001 veröffentlicht wurde, sich mit dem Ausbruch der Zweiten Intifada auseinandersetzte und die Rückkehr zu Verhandlungen vorschlug. Der Mitchell-Report empfahl als Teil vertrauensbildender Maßnahmen zwischen den Konfliktparteien, dass Israel den Siedlungsbau stoppen sollte, „einschließlich des ‚natürlichen Wachstums‘ der bestehenden Siedlungen.“ Die Bush-Regierung übernahm den Mitchell-Report und machte damit die Siedlungsfrage zu einem zentralen Thema der amerikanisch-israelischen Diskussionen.

Zu diesem Zeitpunkt schien es, dass sich die Vereinigten Staaten in ihrer Rolle als „honest broker“ in zukünftigen Friedensverhandlungen in Verlegenheit gebracht fühlten, wenn Israel sich mehr Land für das Wachstum der Siedlung aneignen würde. Um diese Frage zu klären, schlug die Regierung Sharon eine Formel vor, nach der Israel innerhalb der existierenden Siedlungen weiterbauen dürfe, doch nur vom äußersten Ring jeder Siedlung nach innen. Auf diese Weise konnte Israel dem natürlichen Wachstum entgegenkommen, ohne den Siedlungen mehr Land zuzuschlagen. Diese Idee entstand in den Diskussionen zwischen den damaligen Außenministern Colin Powell und Shimon Peres.

Als die Bush-Administration 2003 ihre Roadmap für den Frieden vorlegte, entschied sie sich, die Idee des Siedlungsstopps aus dem Mitchell-Report einzufügen – d.h. einschließlich eines Stopps des natürlichen Wachstums. Dov Weinglass, Verhandlungsführer von Sharons Unterhändlerteam in der Siedlungsfrage erklärte, dass Sharon ernsthafte Einwände gegen den vorgeschlagenen Siedlungsstopp hatte. Weisglass‘ Erinnerungen in Yediot Ahronot vom 2. Juni 2009 zufolge, erzielten die beiden Regierungen eine Übereinkunft darüber, was ein Siedlungsstopp beinhalten würde, so dass die Roadmap auch für die Israelis annehmbar werde:

Es werden keine neuen Siedlungen gebaut.
Kein palästinensisches Land wird enteignet oder für den Zweck von Siedlungen beschlagnahmt.
Baumaßnahmen in den Siedlungen werden auf die „bestehenden Baulinien“ beschränkt
Es werden keine öffentlichen Gelder bereitgestellt, um Siedlungen zu ermutigen.

Weisglass schrieb der damaligen Nationalen Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice am 18. April 2004 einen Brief, in dem er die „vereinbarten Prinzipien zur Siedlungspolitik“ erneut bestätigte, und damit andeutete, dass es eine derartige Übereinkunft tatsächlich gäbe. Er schrieb ihr auch, dass seine Regierung alles unternähme, um die „nicht autorisierten Außenposten“ zu entfernen – kleine Siedlungserweiterungen, die auf lokale Initiative ohne Billigung durch die israelische Regierung errichtet wurden.

Die Bush- wie auch die Sharon-Administrationen haben dieses Übereinkommen jedoch nie verschriftlicht, was es der Obama-Regierung ermöglicht hat, ihre Existenz und ihren Wert in Frage zu stellen, selbst wenn diese Verpflichtungen getätigt wurden. Folglich konnte die amerikanische Außenministerin Hillary Clinton George Stephanopoulos am 7. Juni in der Sendung „This Week“ des Fernsehsenders ABC sagen: „Hier handelte es sich um eine Verständigung, die, so weit uns gesagt wird, mündlich getroffen wurde. Sie wurde nie Teil der offiziellen Quellen, die an unsere Regierung weitergereicht wurden. Niemand der Bush-Regierung sagte [darüber] etwas zu irgendjemanden in unserer Regierung …“

Der stellvertretende Nationale Sicherheitsberater Elliot Abrams des ehemaligen US-Präsidenten Bush hat die Aussagen von Weinglass teilweise bestätigt. So schrieb er am 8. April 2009 in einem Artikel der Washington Post, dass die Vereinigten Staaten und Israel ganz spezifische Richtlinien für die Siedlungspolitik ausgehandelt hätten, dass diese jedoch nie „formal übernommen“ wurden. Israel fühlte sich seinerseits trotz eines mangelnden Abkommens daran gebunden, und hielt sich für die nächsten fünf Jahre an diese Richtlinien. Abrams zufolge trug die Formel erfolgreich zu einer Situation bei, in der die „Siedlungsaktivitäten … das Gebiet eines zukünftigen palästinensischen Gebildes [nicht verkleinerten].“

Die Siedlungen und Israels endgültige Grenzen

Vor 1977 war die amerikanische Kritik an der israelischen Siedlungsaktivität größtenteils verhalten. Während dieser Zeit war ein großer Teil dieser Aktivitäten auf das Gebiet des Jordantals begrenzt, bei dem zwingende strategische Gründe dafür sprachen, es zu behalten. Der amerikanische Außenminister Henry Kissinger zeigte sich dem israelischen Anspruch auf verteidigungsfähige Grenzen in der ersten Rabin-Regierung gegenüber aufgeschlossen.

Die Zunahme harter amerikanischer Positionen gegen die israelischen Siedlungen nach 1977 war nicht nur der Auffassung der Carter-Administration geschuldet, dass die Siedlungen illegal wären, sondern auch ihrer Forderung nach einem vollständigen israelischen Abzug aus allen während des Sechstagekrieges eroberten Territorien. Gleichzeitig bewegte sich die israelische Siedlungspolitik über den ursprünglichen Rahmen vor 1977 hinaus, so dass sich die amerikanisch-israelischen Meinungsverschiedenheiten in der Frage verschärften.

Als die amerikanische Position wieder flexibler wurde gegenüber einem möglichen israelischen Einbehalten einiger Gebiete des Westjordanlandes, erwies sich die Siedlungspolitik nicht als wesentlicher Grund für bilaterale Spannungen. Als Präsident George W. Bush Premierminister Ariel Sharon am 14. April 2004 folglich einen Brief schrieb, in dem er anerkannte, dass Israel am Ende verteidigungsfähige Grenzen sowie die größten Siedlungsblöcke in der Westbank erhalten würde, gelang es Washington und Jerusalem, wie erwähnt, einen leisen, aber nützlichen Dialog darüber zu führen, welchen Maßgaben Israel in seinen Siedlungsaktivitäten folgen solle.

Der gegenwärtige Fokus der Obama-Administration auf die israelische Siedlungspolitik – einschließlich des natürlichen Wachstums – wirft eine Reihe von Fragen auf. Wären die Vereinigten Staaten tatsächlich darüber besorgt, dass Israel das Gebiet verringert, das die Palästinenser zukünftig erhalten werden, dann würde das Obama-Team sich weiterhin an das stillschweigende Abkommen zwischen den Regierungen Bush und Sharon halten.

Angesichts der Tatsache, dass der bebaute Anteil der Siedlungsgebiete lediglich 1,7 Prozent des Westjordanlandes umfasst, wäre der marginale Gewinn an Territorium durch natürliches Wachstum vernachlässigbar klein. Zudem hat, seitdem Israel einseitig 9 000 Siedler aus dem Gazastreifen zurückholte, das Argument stark an Gewicht verloren, dass die Anwesenheit von Siedlern einem zukünftigen territorialen Kompromiss im Wege stehen würde.

Die Vereinigten Staaten und Israel müssen zu einer neuen Verständigung in der Siedlungsfrage kommen. Das Thema wird im Rahmen des Friedensprozesses eindeutig überbewertet. Weder rechtlich noch diplomatisch stellen die Siedlungen ein Problem dar, das eine Gefährdung der amerikanisch-israelischen Beziehung rechtfertigen würde. Es könnte eher sein, dass die gegenwärtigen amerikanisch-israelischen Spannungen sich nicht auf die Siedlungsfrage beziehen, sondern auf das Ausmaß des von der Obama-Administration vorgesehenen israelischen Abzugs aus dem Westjordanland.

So muss noch geklärt werden, ob sich die Obama-Administration an den Brief Bushs an Sharon vom 14. April 2004 über die verteidigungsfähigen Grenzen gebunden fühlt, der in Folge von großen überparteilichen Mehrheiten sowohl im amerikanischen Senat (95-3) als auch im Repräsentantenhaus (407-9) am 23.-24. Juni 2004 verabschiedet wurde. Es ist beunruhigend, dass der Sprecher des amerikanischen Außenministeriums Robert Wood am 1. Juni 2009 Antwort auf wiederholte Fragen verweigerte, ob sich die Obama-Administration rechtlich an das Schreiben Präsident Bushs gebunden fühle. Es wäre vorteilhafter, ließe sich diese Frage schnell klären, anstatt dass beide Länder fortgesetzt Energie für ein Thema verschwenden, das vermutlich nicht der wirkliche Grund für die Meinungsverschiedenheit ist.

Dr. Dore Gold, israelischer UN-Botschafter 1997-1999, ist Präsident des Jerusalem Center for Public Affairs und Autor von Hatred’s Kingdom: How Saudi Arabia Supports the New Global Terrorism (Regnery, 2003), The Fight for Jerusalem: Radical Islam, the West, and the Future of the Holy City (Regnery, 2007), und The Rise of Nuclear Iran: How Tehran Defies the West (Regnery, erscheint Herbst 2009).