Der Mythos der „Grenzen von 1967“
Alan Baker
· Die Palästinenserführung hat sich darauf fixiert, weltweit Regierungen und die Vereinten Nationen dazu zu drängen, dass sie einen einseitig erklärten Palästinenserstaat in den „Grenzen von 1967“ anerkennen. Tatsächlich schien diese Kampagne Anfang Dezember 2010 erste Früchte zu tragen, als sowohl Argentinien als auch Brasilien sich entschlossen, einen Palästinenserstaat in den von ihnen so bezeichneten „Grenzen von 1967“ anzuerkennen.
· Doch solche Grenzen haben nie existiert und verfügen über keinerlei historische, rechtliche oder faktische Grundlagen. Die einzige Linie, die je gezogen wurde, war die Demarkationslinie von 1949, die entlang der Waffenstillstandslinie zwischen den israelischen und arabischen Armeen gezogen wurde, solange kein dauerhafter Friedensvertrag geschlossen würde. Im Waffenstillstandsabkommen von 1949 war ausdrücklich festgehalten worden, dass dieser Linie keine politische wie rechtliche Bedeutung zukommen und sie zukünftige Verhandlungen über Grenzen nicht vorwegnehmen sollte.
· Die UN-Sicherheitsresolution 242 von 1967 bestätigte die Notwendigkeit von Verhandlungen über sichere und anerkannte Grenzen. Führende Juristen und UN-Delegierte – u.a. aus Brasilien und Jordanien – erkannten an, dass die vorherigen Linien nicht als internationale Grenzen betrachtet werden könnten.
· In einer Reihe von Abkommen zwischen der PLO und Israel (1993-1999) wurden die Absicht und Verpflichtung beider Seiten, dauerhafte Grenzen auszuhandeln, bekräftigt. Während der Verhandlungsphasen zwischen Israel und den Palästinensern gab es niemals eine Bestimmung, dass eine Grenze auf den Linien von 1967 zu basieren habe.
· Die PLO-Führung verpflichtete sich ernsthaft, dass alle Fragen über einen dauerhaften Status nur durch Verhandlungen der beiden Parteien gelöst werden sollten. Die „Roadmap“ von 2003 unterstrich zusätzlich die Notwendigkeit von Verhandlungen über die endgültigen Grenzen.
Die Palästinenserführung hat sich darauf fixiert, in einer politischen Offensive von wachsender wie anhaltender Intensität die internationale Gemeinschaft und öffentliche Meinung dahingehend zu beeinflussen, dass sie die „Grenzen von 1967“ anerkennen und einen einseitig erklärten Palästinenserstaat innerhalb dieser Grenzen akzeptieren. Tatsächlich schien diese Kampagne Anfang Dezember 2010 erste Früchte zu tragen, als sowohl Argentinien als auch Brasilien sich entschlossen, einen Palästinenserstaat in von ihnen so bezeichneten „Grenzen von 1967“ anzuerkennen.[1]
Dabei sind sich sowohl die Palästinenserführung wie auch die Mitglieder der internationalen Gemeinschaft dessen bewusst, dass diese Grenzen nicht existieren und auch nie existiert haben. Sie waren nie Bestandteil irgendeines der vielen international vereinbarten Dokumente hinsichtlich des israelisch-arabischen oder israelisch-palästinensischen Konfliktes und verfügen über keinerlei rechtlichen oder faktischen Grundlagen.
Keines der zwischen Israel und den Palästinenser unterzeichneten Abkommen sieht einen Rückzug zu den „Grenzen von 1967“ vor. Es gibt keine geografischen Notwendigkeiten, die diese rechtfertigen. Ebenso gibt es keine rechtliche oder politische Logik, nach der eine Reihe unachtsamer und zufällig gezogener Waffenstillstandslinien, die gerade mal 19 Jahre existierten, als „internationale Grenzen“ sakralisiert werden könnten.
Obwohl Gesagtes der Palästinenserführung – namentlich Palästinenserchef Mahmoud Abbas und dem Leiter der Verhandlungsabteilung der Palästinensischen Autonomiebehörde Sa’en Erekat, die beide selbst in allen Verhandlungsstadien aktiv involviert waren – völlig bewusst ist, arbeitet sie doch unbeeindruckt weiter daran, das Konzept der „Grenzen von 1967“ als einen international akzeptierten Kunstbegriff und als israelische Verpflichtung zu porträtieren.
Im Folgenden soll versucht werden, den Hintergrund der Linien von 1967, wie er z.B. den international verbindlichen Dokumenten zu entnehmen ist, zusammenzufassen:
Als Waffenstillstandslinien definiert durch den UN-Sicherheitsrat
Der Begriff „1967er Linie“ bezieht sich auf die Linien, von denen aus die israelischen Streitkräfte zu Beginn der Feindseligkeiten des Sechstagekrieges am 4. Juni 1967 in die umstrittenen Gebiete vorrückten.
Diese Linien waren weder durch historische Fakten begründet, noch durch geografische Formationen, demografische Erwägungen oder internationale Abkommen. Stattdessen dienten sie in Folge der Waffenstillstandsabkommen, die zwischen Israel und seinen Nachbarn Ägypten, Jordanien, Syrien und Libanon 1949 unterzeichnet wurden, als vereinbarte Waffenstillstandsdemarkationslinie nach Einstellung der Kämpfe im Unabhängigkeitskrieg von 1948. Diese Linien blieben gültig bis zum Ausbruch neuer Feindseligkeiten 1967.
Die Waffenstillstandsdemarkationslinie stellte nichts weiter dar als die jeweiligen vordersten Truppenstellungen am Tag des Waffenstillstands, wie sie die UN-Sicherheitsratsresolution 62 vom 16. November 1948 festlegte. In dieser wurde die Delimination dauerhafter Waffenstillstandsgrenzen gefordert, die die Truppen der jeweiligen Parteien nicht zu überqueren hatten. Die Linie war auf der dem Waffenstillstandsabkommen beigefügten Karte grün markiert worden und erhielt somit den Namen „Grüne Linie.“
Der Sicherheitsrat betonte in seiner Resolution ausdrücklich die befristete Natur der Waffenstillstandslinie, die eingehalten werden sollten „beim Übergang zu einem dauerhaften Frieden in Palästina,“ womit angedeutet wurde, dass ein dauerhafter Frieden Verhandlungen um dauerhafte bilaterale Grenzen beinhalten würde, die sich von der „Grünen Linie“ unterscheiden würden.[2]
Das Waffenstillstandsabkommen von 1949
Tatsächlich betonte das israelisch-jordanische Waffenstillstandsabkommen vom 13. April 1949 wie alle anderen Waffenstillstandsabkommen das befristete Wesen eines Waffenstillstands als „unumgänglichen Schritt hin zur Beendigung des bewaffneten Konfliktes und für die Schaffung von Frieden in Palästina.“ Die Sprache des Abkommens scheute keine Mühe, zu betonen, dass die Waffenstillstandslinien provisorischer und nicht-politischer Natur waren und auch nicht so beabsichtigt wurden, dass sie keine internationalen Grenzen darstellen und daher weder Rechte, Ansprüche und Positionen der Parteien vor einem endgültigen Friedensvertrag vorwegnehmen würden.
„Die Bestimmungen in diesem Abkommen nehmen auf keine Weise die Rechte, Ansprüche und Positionen der hier vertretenen Parteien in einer endgültigen Friedenslösung für die Palästinafrage vorweg. Die Bestimmungen werden ausschließlich durch militärische Erwägungen diktiert.“[3]
„Der grundlegende Zweck der Waffenstillstandsdemarkationslinien ist es, jene Linien zu ziehen, die die bewaffneten Truppen der jeweiligen Parteien nicht überschreiten dürfen.“[4]
„Die Bestimmungen in diesem Artikel dürfen nicht in irgendeiner Form als Vorwegnahme einer endgültigen politischen Einigung der Verhandlungsparteien interpretiert werden.“[5]
„Die Waffenstillstandsdemarkationslinien, die in … diesem Abkommen definiert wurden, werden von den Parteien ohne Vorwegnahme zukünftiger territorialer Einigungen oder Grenzlinien oder Ansprüche der hier beteiligten Parteien bestimmt.“ [6]
Nachfolgende Perspektiven auf den befristeten Status der Linien
Die Stellungnahmen arabischer und anderer Quellen aus der Zeit zwischen 1949 und 1967 bestätigen das allgemeine Verständnis des befristeten Status der Linien. In einer Debatte des UN-Sicherheitsrates, kurz vor Ausbruch der Feindseligkeiten von 1967, äußerte der jordanische Botschafter:
„Es gibt ein Waffenstillstandsabkommen. Das Abkommen hat keine Grenzen festgelegt, sondern nur eine Demarkationslinie. Das Abkommen nahm kein Urteil über politische, militärische oder andere Rechte vorweg. Deshalb weiß ich von keinem Territorium und keiner Grenze. Ich kenne nur die durch das Waffenstillstandsabkommen fest gefrorene Situation.“ [7]
Im Beiruter Daily Star schrieb Prof. Mughraby:
„Israel ist der einzige Staat in der Welt, der über keine rechtlichen Grenzen verfügt, außer der natürlichen des Mittelmeers. Alles andere sind Waffenstillstandslinien, die niemals als politische oder territoriale Grenzen betrachtet werden können.“[8]
Von US-Präsident Lyndon B. Johnson wurden folgende Äußerungen notiert:
„Die Nationen der Region verfügten zwanzig Jahre lang lediglich über fragile und verletzte Waffenstillstandslinien. Was sie jetzt nötig haben, das sind anerkannte Grenzen und andere Vorkehrungen, welche ihnen Sicherheit vor Terror, Zerstörung und Krieg bieten.“[9]
In diesem Kontext haben Experten des Völkerrechts den begrenzten Wert von Waffenstillstandslinien ebenfalls erkannt:
Elihu Lauterpacht schreibt in seiner Broschüre Jerusalem and the Holy Places:
„Jedes dieser Abkommen … enthält die Bestimmung, dass die darin festgelegten Waffenstillstandslinien, eine zukünftige politische Einigung nicht vorwegnehmen sollen. Es wäre daher nicht akkurat, zu behaupten, Titularansprüche … hingen von Waffenstillstandsabkommen ab. Souveränitätsfragen sind ziemlich unabhängig von Waffenstillstandsabkommen.“[10]
Und Richter Steven Schwebel, ehemaliger Präsident des Internationalen Gerichtshof, meinte dazu 1994:
„Die Waffenstillstandsabkommen von 1949 haben ausdrücklich alle territorialen Ansprüche aller Parteien bewahrt und gaben nicht vor, definitive Grenzen zwischen ihnen zu ziehen.“[11]
Die UN-Sicherheitsratsresolution 242, 1967
Die befristete Natur der 1949er Waffenstillstandslinien wurde ebenso von der UN-Sicherheitsratsresolution 242 nach dem Sechstagekrieg 1967 deutlich anerkannt. Jene bestätigte in ihrem ersten Absatz:
„Achtung und Anerkennung der Souveränität, territorialen Unversehrtheit und politischen Unabhängigkeit eines jeden Staates in der Region und seines Rechts, innerhalb sicherer und anerkannter Grenzen frei von Androhungen oder Akten der Gewalt in Frieden zu leben.“[12]
An keiner Stelle fordert diese Resolution eine Rückkehr zu den Waffenstillstandslinien oder einer anderen Linie oder Grenze. Der Sicherheitsrat wies ausdrücklich die arabische Forderung zurück, dass der Text von Israel verlange, sich vollständig aus allen während des 1967er Konfliktes besetzten Territorien zurückzuziehen. Israel wurde dagegen aufgefordert, sich „aus Gebieten, die während des jüngsten Konflikts besetzt wurden“ zurückzuziehen, nicht jedoch „aus allen Gebieten“ oder auch nur „den Gebieten.“ Gleichzeitig rief der Rat die Parteien dazu auf, zusammenzuarbeiten, um „eine Einigung zu fördern … zur Herbeiführung einer friedlichen und akzeptierten Regelung im Einklang mit den Bestimmungen und Grundsätzen dieser Resolution.“ Es ist deutlich, dass diese Regelung Verhandlungen über sichere und anerkannte Grenzen beinhalten sollte, die die Waffenstillstandsdemarkationslinien ersetzen würden, gemäß der oben zitierten Verweise der Waffenstillstandsabkommen auf eine „endgültige Friedenslösung.“
Während der Debatte über die Annahme der Resolution 242 erklärte der Vertreter Brasiliens in seiner Anerkennungsrede:
„Diese Anerkennung bedeutet nicht, dass Grenzlinien nicht als Resultat eines frei geschlossenen Abkommens zwischen den daran beteiligten Parteien beschlossen werden können. Wir möchten wiederholt daran erinnern, dass ein gerechter und dauerhafter Frieden im Nahen Osten notwendigerweise auf sicheren Grenzen beruhen muss, die von den benachbarten Staaten frei beschlossen und verhandelt wurden.“ [13]
Die israelisch-palästinensische Prinzipienerklärung
Obwohl diese Tatsache im Laufe der Jahre sowohl in der juristischen wie politischen Literatur weitgehend anerkannt wurde,[14] wurde die grundlegende wechselseitige Verpflichtung der palästinensischen wie israelischen Führungen, die Grenzen zwischen ihren jeweiligen Gebieten auszuhandeln, formal von Yassir Ararat, seinem Stellvertreter und späterem Nachfolger Mahmoud Abbas und Sa’eb Erekat während der bahnbrechenden „Prinzipienerklärung über die vorübergehende Selbstverwaltung“ vom 13. September 1993 anerkannt, die u.a. von Abbas unterzeichnet wurde.
In ihr erkannten die PLO und die israelische Regierung an, dass die Verhandlungen über einen dauerhaften Beziehungsstatus zwischen ihnen folgendes beinhalten würde:
„Es besteht Einverständnis darüber, dass diese Verhandlungen die verbleibenden Fragen abdecken sollten, darunter Jerusalem, Flüchtlinge, Siedlungen, Sicherheitsregelungen, Grenzen, Beziehungen zu und Zusammenarbeit mit anderen Nachbarn sowie andere Fragen von gemeinsamem Interesse.“
Und am Abend der Unterzeichnung dieser Erklärung gab Arafat folgende ernsthafte Verpflichtung in einem Brief an den israelischen Premier Yitzhak Rabin ab:
„Die PLO verpflichtet sich zum Nahost-Friedensprozess und zu einer friedlichen Lösung des Konfliktes zwischen beiden Seiten und erklärt, dass alle verbleibenden Fragen über den dauerhaften Status durch Verhandlungen gelöst werden sollen.“[15]
Es ist eindeutig, dass die fortgesetzte Fixierung von Arafats Nachfolger Mahmoud Abbas und seines Verhandlungschefs Sa’eb Erekat, den vereinbarten Verhandlungsprozess zu umgehen und die einseitige Anerkennung eines Palästinenserstaates in den „Grenzen von 1967“ zu erreichen, Arafats 1993 im Namen des palästinensischen Volkes getätigter ernsthafter Verpflichtung voll und ganz zu wider läuft.
Die israelisch-palästinensischen Abkommen 1993-1999
Die oben genannten Verweise auf eine dauerhafte Statusregelung über Grenzen und die Zielsetzung der UN-Sicherheitsratsresolution 242 wurden in einer Reihe von wechselseitig von der PLO und der israelischen Regierung beschlossenen Dokumenten wiederholt.[16] Darüber hinaus verpflichteten sie sich mit Blick auf die Untermauerung des Versprochenen 1995 im Interimsabkommen, nicht unilateral zu handeln, um den Status der Gebiete zu verändern, solange die Verhandlungen um den dauerhaften Status nicht abgeschlossen waren:
„… keine Seite soll einen Schritt unternehmen oder einleiten, der den Status der Westbank und des Gazastreifens ändert, solange der Abschluss der Verhandlungen für einen dauerhaften Status in der Schwebe ist.“[17]
Diese Verpflichtung wurde von den Parteien im Artikel 9 des Sharm el-Sheikh-Memorandums von 1999 wiederholt:
„In Anerkennung der Notwendigkeit eines positiven Verhandlungsumfeldes, soll keine Seite in Übereinstimmung mit dem Interimsabkommen einen Schritt unternehmen oder einleiten, der den Status der Westbank und des Gazastreifens ändert.
In all diesen verschiedenen Verhandlungsphasen der verschiedenen Abkommen und Memoranden zwischen Israel und den Palästinensern wie auch in den Texten dieser Dokumente gab es niemals einen Hinweis darauf, dass die 1967er Linien als mögliche Grenze zwischen den beiden Nachbarn fungieren könnten, noch, dass Israel sich verpflichtet hätte oder wäre, sich zu den Linien von 1967 zurückzuziehen.
Die Roadmap, 2003
Ein weiterer Hinweis darauf, dass die „Grenzen von 1967“ als solche nie existiert haben und jeder unilaterale Versuch von Seiten der Palästinenser abgelehnt wird, zeigt sich in den Bedingungen, die das Nahost-Quartett in der „ergebnisorientierten Roadmap für eine dauerhafte Zwei-Staaten-Regelung zur Beilegung des israelisch-palästinensischen Konflikts“ vom 30. April 2003 stellte.[18] In diesem Dokument wird an beide Seiten die Erwartung ausgesprochen, sich in der zweiten und dritten Phase der Umsetzung der Roadmap und nach der Wahl einer verantwortlichen palästinensischen Führung Verhandlungen zu widmen, mit Konzentration auf die mögliche Schaffung eines unabhängigen lebensfähigen Staates mit anfänglich „vorläufigen Grenzen.“ Dies sollte als Zwischenstation für eine dauerhafte Lösung dienen, die schließlich im dritten Stadium geplant war, wenn die endgültigen Grenzen in einer extra für diesen Zweck einberufenen internationalen Konferenz anerkannt werden sollten.
Tatsächlich könnten die 1967er Linien als Referenzpunkt dienen, wenn beide Parteien zum Modus von Verhandlungen in Treu und Glauben zurückkehren und zur Grenzfrage kommen, vorausgesetzt die vom Sicherheitsrat gesetzten Kriterien werden berücksichtigt, dass es sich dabei um Grenzen zu handeln habe, die Gewalt- und Konfliktsituationen vermeiden.
Doch dies kann nur aus einem wechselseitigen und glaubwürdigen Versuch beider Seiten erwachsen, nicht unilateral zu handeln, sondern bei der Bestimmung der Grenzen auf Basis gegenseitiger Interessen als Nachbarn zusammenzuarbeiten. Dies kann und sollte allerdings nicht von außen diktiert werden, sei es von den Vereinten Nationen noch von individuellen Staaten.
Folglich ergibt sich aus dem Vorangegangenen die Frage, ob, und wenn, wann, die palästinensische Führung die Absurdität ihres Versuchs wird eingestehen müssen, „Grenzen von 1967“ zu erfinden, die ohne historische, rechtliche oder faktische Grundlagen sind?
Ebenso ließe sich fragen, wann sie den Mangel an Pragmatismus und Realismus in ihrem Versuch einsehen wird, der internationalen Gemeinschaft in Verletzung ihrer eigenen Verpflichtungen unilateral einen Palästinenserstaat zu diktieren und damit den international akzeptierten Nahostfriedensprozess sowie seine international anerkannten und bezeugten Dokumente zu unterminieren.
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Botschafter Alan Baker ist der Direktor des Institute for Contemporary Affairs am Jerusalem Center for Public Affairs. Er war zuvor rechtlicher Berater des israelischen Außenministers und Botschafter Israels in Kanada. Er ist Teilhaber der Rechtsfirma „Moshe, Bloomfield, Kobu, Baker & Co.“ und war an den Verhandlungsentwürfen zum Osloer Abkommen beteiligt.
[1]Siehe den Text der argentinischen Erklärung http://www.mrecic.gov.ar/. Für die brasilianische Erklärung siehe http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/reconhecimento-do-estado-palestino-nas-fronteiras-de-1967.
[2]S/RES/62 (1948)S/1080, 16. November 1948.
[3]Article II(2), http://www.mfa.gov.il/MFA/Foreign+Relations/Israels+Foreign+Relations+since+1947/1947-1974/Israel-Jordan+Armistice+Agreement.htm.
[4]Article IV(2).
[5]Article VI(8).
[6]Article VI(9).
[7]1345. Sitzung des Sicherheitsrats, 31. Mai 1967.
[8]Beirut Daily Star, 28. Mai 1967.
[9]Department of State Bulletin 33, 19. Juni 1967.
[10]Elihu Lauterpacht, Jerusalem and the Holy Places (London, 1968), p. 45.
[11]Justice in International Law, Selected Writings of Judge Stephen M. Schwebel (Cambridge University Press, 1994).
[12]UN Security Council Resolution 242, 22. November 1967, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/UN+Security+Council+Resolution+242.htm.
[13]S/PV.1382(OR), 22. November 1967. Siehe auch Alan Baker, "Voreilige Anerkennung eines Palästinenserstaates : Weder rechtskräftig noch hilfreich für jeden ernstgemeinten Verhandlungsprozess," https://jer-zentrum.org/ViewBlog.aspx?ArticleId=107
[14]Z.B. Prof. Ruth Lapidoth, "Security Council Resolution 242 at Twenty Five," Israel Law Review, vol. 26, 1992, pp. 295-318. Ministry for Foreign Affairs: The First Fifty Years (Jerusalem, Keter), vol. 4, pp. 840-853 (Hebrew).
[15]Zum Briefwechsel zwischen Yassir Arafat und Yitzhak Rabin, 9. Juli 1993, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/Israel-PLO+Recognition+-+Exchange+of+Letters+betwe.htm.
[16]Siehe Präambel "Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip," Washington, D.C., 28. September 1995, http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/THE+ISRAELI-PALESTINIAN+INTERIM+AGREEMENT.htm; sowie "1999 Sharm el-Sheikh Memorandum on Implementation Timeline of Outstanding Commitments of Agreements Signed and the Resumption of Permanent Status Negotiations," 4. September 1999, Artikel 1. http://www.mfa.gov.il/MFA/MFAArchive/1990_1999/1999/9/Sharm+el-Sheikh+Memorandum+on+Implementation+Timel.htm.
[17]Article XXXI (7).
[18]Siehe http://www.mfa.gov.il/MFA/Peace+Process/Guide+to+the+Peace+Process/A+Performance-Based+Roadmap+to+a+Permanent+Two-Sta.htm.